Fonduri UE
România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene (UE), beneficiază de ajutor susținut în procesul de dezvoltare prin intermediul fondurilor europene. De la crearea unei infrastructuri de transport viabile și până la calificarea forței de muncă la standarde comparabile cu ale altor state membre, toate acestea pot fi realizate prin intermediul fondurilor europene. Astfel, fondurile europene constituie șansa României de a recupera decalajele de dezvoltare socio-economică și de a deveni competitivă la nivel european. În acest sens, în cele ce urmează ne vom concentra pe situația fondurilor structurale și de coeziune.
Deși pe parcursul anului 2016 s-au înregistrat îmbunătățiri ale ratei absorbției pentru exercițiul financiar 2007-2013, problemele ivite în demararea apelurilor de proiecte, contractarea acestora în cadrul perioadei 2014-2020 și persistența unor obstacole structurale ale administrației românești atât la nivel local, cât și central nu fac decât ca perspectiva micșorării declalajelor să fie în continuare destul de îndepărtată.
Deși și-a ratat ținta de 80% absorbție curentă (declarații de cheltuieli transmise la Comisia Europeană) pentru anul 2015 (data limită pentru atragerea fondurilor 2007-2013) ajungând până la doar 69%, România a înregistrat în cursul anului 2016 progrese importante în ceea ce privește absorbția generală a fondurilor structurale și de coeziune, reușind să atragă 3,66 mld. Euro, cu 1 mld. Euro în plus față de anul 2015. Acest efort pe ultima sută de metri a rezultat în creșterea absorbției curente la 89% în noiembrie 2016 și scăderea diferenței față de media europeană (Figura 1). Conform datelor disponibile, în economia României au intrat aproximativ 16,6 mld. Euro fonduri structurale și de coeziune din 2007 și până în noiembrie 2016.[1]
Figura 1: Rata absorbției 2007-2013 în noiembrie 2016 (%)
Sursa: EU Cohesion Data, disponibilă la https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/2007-2013-Funds-Absoption-Rate/kk86-ceun/data
Cu toate acestea, în ceea ce privește absorbția și folosirea fondurilor pentru perioada de programare bugetară europeană 2014-2020, situația la doi ani de la debut nu este încurajatoare.[2] De o rată de absorbție nu se poate vorbi pentru că banii care au intrat în țară până la sfârșitul lui 2015 se referă doar la avansuri menite să pregătească activitatea autorităților de management. Conform datelor disponibile, între 2014 și octombrie 2015 doar 714 mil. Euro fonduri structurale și de coeziune au ajuns în România.[3] În noiembrie 2016, rata de contractare generală pe 7 programe operaționale este doar 3,46% dintr-o alocare totală de 27 mld. Euro.[4]
1. Importanța pentru cetățean
Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia Europeană a introdus o serie de noutăți, cea mai importantă fiind aceea că accentul va fi pus pe rezultate clare și măsurabile „pe teren”. Mai precis, nu se dorește o absorbție doar de dragul absorbției, ci atragerea acestor fonduri de dezvoltare cu scopul de a crea plus valoare exact acolo unde este cu adevărat nevoie.[5]
Din păcate, absorbția precară și folosirea ineficientă a fondurilor europene nu fac altceva decât să perpetueze un nivel de dezvoltare precar deși suntem cu „banii [aproape] în sac”. Această stare de fapt duce la o serie de consecințe negative la nivel economic, social și politic.
Impact la nivel economic:
- Persistenţa marginalităţii economiei româneşti: incapacitatea de a absorbi și folosi eficient și eficace fondurile înseamnă persistența unei economii axate pe consum mare, productivitate scăzută, investiții publice scăzute și ineficiente, cuplate cu un nivel de trai precar al cetățenilor[6], și care, în general, nu reușește să concureze eficient cu restul statelor membre[7];
- Îngreunarea stabilizării economiei în perioadele de recesiune: în contextul existenței noului Pact Fiscal care limitează libertatea politicii fiscal-bugetare a guvernului prin supravegherea și sancționarea deficitului bugetar structural, o bună absorbție ar contribui la stimularea economiei prin finanțarea cheltuielilor și mărirea veniturilor bugetare în perioadele de recesiune[8];
- Creștere economică lentă: în România, absorbţia slabă împreună cu creșterea foarte lentă a volumului investiţiilor străine (de la 9,5 mld. Euro în 2008 la 1,7 mld. Euro în 2011 și 3,5 mld. Euro în 2015[9]) fac ca economia reală să ducă lipsă de surse de finanţare[10]; de asemenea, absența fondurilor ar însemna un nivel mai scăzut al PIB-ului, consumului privat, investițiilor naționale și al salariului mediu lunar[11];
- Potențiale probleme în ceea ce privește controlul deficitului bugetar: suspendarea rambursărilor de către Comisia Europeană sau nevoia de continuare a plăților către beneficiari au presupus susţinerea financiară a proiectelor de la bugetul de stat (cum s-a întâmplat în cazul POSM, POR, POSDRU și POSCCE[12]) și prin împrumuturi de pe pieţele financiare internaţionale[13], hotărâri ce ar putea rezulta în creșterea deficitului bugetar;
- Continuarea înregistrării unei poziții investiționale internaționale nete (PIIN) negative: o bună absorbție, împreună cu o bună rată a investițiilor străine directe, pot ajuta la îmbunătățirea sau măcar stabilizarea PIIN prin acoperirea deficitului de cont curent și creșterea PIBului nominal[14];
- Neîndeplinirea obiectivelor de creare de locuri de muncă şi de dezvoltare a resurselor umane: folosirea parţială şi defectuoasă a fondurilor pentru resursele umane a dus la întreruperea sau sistarea serviciilor furnizate, acumularea de datorii, concedieri și chiar riscul falimentului pentru unii beneficiari[15] (POSDRU înregistrează cea mai mică rată de absorbție pentru perioada 2007-2013: 65%).
Impact la nivel social:
- România va continua să aibă o zonă rurală defavorizată din cauza subdezvoltării infrastructurii regionale şi locale de transport (doar 695 km autostrăzi și 17.000 km drumuri naționale existente în toată ţara[16]), a infrastructurii sociale (lipsa unor centre medicale moderne, extinse şi echipate, a unor unităţi de învăţământ reabilitate, servicii publice de asistență socială sau a unor centre de formare profesională) și a celei de mediu[17];
- Oraşele vor pierde ocazia de a beneficia de planuri solide şi integrate de dezvoltare a infrastructurii urbane şi a serviciilor;
- Integrarea socială şi pe piaţa muncii a grupurilor defavorizate și în risc de sărăcie va fi încetinită şi chiar stopată în cazul unor noi suspendări ale plăților din cauza potențialelor nereguli constate de către misiunile de audit naționale și/sau europene, iar rata șomajului poate crește pe când rata ocupării poate scădea[18].
Impact la nivel politic:
Scăderea încrederii populaţiei în capacitatea instituțiilor statului român de a gestiona eficient acest tip de programe. Eşecul mainstream-ului politic poate face mai atractive platforme populiste sau extremiste.
2. Fondurile europene, sprijin pentru dezvoltare
Conform Perspectivei Financiare 2014-2020, României i-a revenit din partea UE aproximativ 22.4 mld. Euro fonduri structurale și de coeziune, o creștere de 20% față de perioada 2007-2013. Uitându-ne la restul fondurilor europene puse la dispoziția României, inclusiv fondurile gestionate direct de către Comisie, ajungem la un buget total de 33 mld. Euro până în 2020[19]. Acest buget este echivalentul a 2,6% din PIB pe an și a 53% din investițiile publice naționale[20].
În ciuda ratei de absorbţie mici, în anul 2015, PIB per capita în România era de 57% din media UE – comparativ cu 45% din media UE în 2010 – dar această valoare ne plasa pe penultimul loc, înaintea Bulgariei (46%), și după Croația (58%) care a aderat în 2013.[21]
Acordul de Parteneriat 2014-2020, baza cooperării dintre România și Comisia Europeană, se axează pe următoarele priorități specifice care au drept scop micșorarea decalajelor socio-economice și îndeplinirea obiectivelor Europa 2020[22]:
- promovarea competitivității și a dezvoltării locale;
- dezvoltarea capitalului uman prin creșterea ratei de ocupare a forței de muncă și a numărului de absolvenți din învățământul terțiar, oferind totodată soluții pentru provocările sociale severe și combaterea sărăciei, în special la nivelul comunităților defavorizate sau marginalizate ori în zonele rurale;
- dezvoltarea infrastructurii fizice, atât în sectorul tehnologiei informației și comunicațiilor, cât și în sectorul transporturilor, în vederea sporirii accesibilității regiunilor din România și a atractivității acestora pentru investitori;
- încurajarea utilizării durabile și eficiente a resurselor naturale prin promovarea eficienței energetice, a unei economii cu emisii reduse de carbon, a protecției mediului și a adaptării la schimbările climatice;
- consolidarea unei administrații publice moderne și profesioniste prin intermediul unei reforme sistemice, orientată către soluționarea erorilor structurale de guvernanță.
3. Absorbţia fondurilor, între prioritate și responsabilitate
Guvernul României trebuie să rezolve două probleme majore vizavi de chestiunea fondurilor europene 2014-2020:
- Slaba planificare strategică pe termen mediu și lung mai ales în ceea ce privește infrastructura. Consecința a fost un număr mic de proiecte bine conturate pentru noua perioadă de programare. Acesta a fost unul dintre motivele pentru care s-a hotărât fazarea (continuarea implementării unor proiecte din perioada 2007-2013 între 2014-2020) unor proiecte majore în mediu (41 proiecte), transport (31) și energie (3)[23].
- Finalizarea acreditării[24] autorităților de management și îndeplinirea condiționalităților ex ante până la sfârșitul anului 2016 sau nu se vor putea transmite cereri de rambursare către Comisie. Condiționalitățile ex ante se referă la sectoarele transport, mediu, managementul riscurilor și schimbări climatice, energie, dar și la probleme orizontale precum protejarea persoanelor cu dizabilități, achizițiile publice, ajutoarele de stat, aplicarea legislației europene în domeniul mediului și îmbunătățirea sistemelor statistice și indicatorilor de rezultat[25]. Bilanțul Ministerului Fondurilor Europene arăta că, în 2016, 10 condiționalități au fost îndeplinite, 11 sunt pe drumul cel bun, dar 5 încă sunt într-o situație delicată în sectoarele managementului deșeurilor, transportului și achizițiilor publice[26].
4. Gradul scăzut de absorbţie, o problema sistemică?
Principalele probleme identificate în absorbţia fondurilor europene în perioada 2007-2013 sunt următoarele[27]:
- Durate lungi între momentul depunerii cererilor de finanţare şi primirea răspunsurilor, media în ceea ce privește unul dintre cele mai importante programe, POSDRU, fiind de 10 luni[28];
- Lipsa de uniformitate şi coerenţă în procesul de evaluare (grilele neclare) și, din nou în cazul POSDRU, în validarea cheltuielilor[29];
- Durate lungi între momentul aprobării cererilor de finanţate şi cel al contractării efective;
- Întârzieri foarte mari (chiar mai mult de 12 luni) în rambursarea banilor cheltuiţi, rezultând în amânarea activităţilor planificate şi blocarea cererilor de rambursare ulterioare;
- Imposibilitatea recuperării TVA de către unele categorii de beneficiari, ceea ce a dus la cheltuieli suplimentare ale contractanţilor;
- Comunicarea ineficientă a Autorităţilor de Management (AM) şi a Organismelor Intermediare (OI) cu solicitanţii şi beneficiarii de fonduri;
- Schimbarea clauzelor contractelor prin modificări succesive impuse de către AM;
- Finanțarea proiectelor nu a fost continuă, întrucât bugetul statului nu le-a susținut și, prin urmare, nu a existat o fluență a activităților[30];
- Verificarea iniţială ineficientă de către AM a procedurilor de achiziții publice şi supravegherea deficitară a activităţii OI[31], ceea ce a condus la (pre)suspendarea repetată a unor programe operaţionale, fapt ce a rezultat în blocarea fluxului de capital și a implementării proiectelor.
Principalele deficiențe identificate la nivelul administraţiei publice în perioada 2007-2013 care pot avea consecințe negative în 2014-2020:
- Lipsa unei corelări la nivel tehnic și administrativ la nivel regional între investițiile naționale și cele europene vizavi de proiecte prioritare pentru România[32];
- Imposibilitatea stabilirii unei liste invariabile de proiecte prioritare, fapt ce a rezultat în presiuni asupra bugetului pentru investiții și finanțarea unor proiecte slabe calitativ și cu impact redus ce au generat la rândul lor costuri în plus în ceea ce privește implementarea și întreținerea[33]; acestea, împreună cu lipsa planificării bugetului pe mai mulți ani în cadrul ministerelor de resort au dus la neîndeplinirea obiectivelor celor mai importante proiecte[34];
- Probleme constante în ceea ce privește achizițiile publice: legislație instabilă și incorentă (înainte de introducerea noului pachet legislativ în 2016), documentație de atribuire prost scrisă, transferul responsabilității asupra beneficiarilor, folosirea excesivă a criteriului prețul cel mai scăzut, fapt ce a rezultat în proiecte slabe calitativ, criterii de selecție vagi[35]; pe lângă acestea, altă deficiență a fost legată de capacitatea slabă de gestiune și control și managementul deficitar, în contrast cu bunele practici din acest domeniu[36];
- Axarea mai mult pe controlul beneficiarilor și nu pe managementul programelor operaționale[37];
- Lipsa unor interpretări și decizii unitare și clare vizavi de implementarea proiectelor, precum recuperarea TVA sau necesitatea aplicării sancțiunilor (corecții financiare sau creanțe bugetare)[38];
- Slaba capacitate administrativă cuplată cu proceduri birocratice excesive ce trebuiau îndeplinite de către beneficiari, dar mai ales de către AM și OI tot parcursul procesului de absorbţie și o proastă coordonare instituțională de-a lungul întregului lanț decizional[39], ceea ce a dus la întârzieri foarte mari;
- Resurse umane subdimensionate faţă de nevoile instituţiilor de resort; transferul redus de experienţă în gestionarea fondurilor de pre-aderare la nivelul instituţiilor care administrează fonduri structurale; politica de personal şi salarială practicată de Guvern era demotivantă;
- Centralizarea decizională în ceea ce privește programele operaționale implementate la nivel regional a îngreunat îndeplinirea obiectivelor stabilite pentru 2007-2013; pe lângă capacitatea administrativă redusă atât la nivel regional, cât și la nivel central s-a numărat și problema capacității reduse a OI-urilor de la nivel regional de a evalua, selecta și prioritiza proiectele în funcție de nevoile zonelor în care acționează[40].
Consecințele acestor probleme sistemice ale gradului scăzut de absorbție se traduc prin dezangajări pe fonduri (sume nefolosite reîntoarse la bugetul UE), riscuri de suspendare a unor programe operaționale și aplicarea unor sancțiuni financiare (corecții financiare și creanțe bugetare)[41].
În acest context, obiectivele de dezvoltare ale României prin intermediul fondurilor europene pot fi puse sub semnul întrebării pe termen lung odată cu neîndeplinirea și potențiala proastă implementare a reformelor ce îi sunt impuse României.
5 Referințe
[1]Sumă aproximată din „Raportul privind situația macroeconomică pe anul 2016 si proiecția acestia pe anii 2017-2019”, disponibil la http://www.cdep.ro/pdfs/buget/2016/Raport/Raport%20buget%202016%20%208%20decembrie%202015%20ora%2019%20-%20semnat%20complet.pdf și EU Cohesion Data 2007-2013, disponibil la https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/2007-2013-Funds-Absoption-Rate/kk86-ceun/data
[2]http://cursdeguvernare.ro/fonduri-europene-premierul-ciolos-acuza-guvernul-ponta-ca-nu-a-facut-nimic-pentru-a-pregati-programul-2014-2020.html
[3]http://www.cdep.ro/pdfs/buget/2016/Raport/Raport%20buget%202016%20%208%20decembrie%202015%20ora%2019%20-%20semnat%20complet.pdf
[4]http://www.fonduri-ue.ro/images/files/comunicate/2016/17.11/Progrese_implementare_fonduri_europene_2016.pdf
[5]http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/basic/basic_2014_ro.pdf
[6]http://cursdeguvernare.ro/o-sinteza-cea-mai-mare-crestere-economica-din-ue-sursele-si-mai-ales-riscurile-ei.html
[7]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/cr2016_romania_ro.pdf
[8]http://www.zf.ro/opinii/compactul-fiscal-european-implicatii-asupra-romaniei-9229259
[9]http://www.bnr.ro/PublicationDocuments.aspx?icid=9403
[10]http://cursdeguvernare.ro/fara-virgule-de-ce-nu-vor-fi-bani-pentru-investitii-nici-in-2017.html
[11]http://www.fonduri-ue.ro/images/files/documente-relevante/03.02/Impact.FSC.Prognoza.pdf
[12]http://lege5.ro/Gratuit/ha3tmmjqga/hotararea-nr-963-2015-privind-alocarea-temporara-pentru-luna-decembrie-a-anului-2015-a-unor-sume-din-venituri-rezultate-din-privatizare-ordonatorilor-principali-de-credite-cu-rol-de-autoritate-de-mana; http://lege5.ro/Gratuit/gezdamzsgqya/hotararea-nr-396-2016-privind-alocarea-temporara-pentru-luna-iunie-a-anului-2016-a-unor-sume-din-venituri-rezultate-din-privatizare-ministerului-fondurilor-europene-in-calitate-de-ordonator-principal-
[13]http://www.zf.ro/fonduri-ue/al-doilea-rosu-de-la-bruxelles-suspendarea-rambursarilor-pentru-patru-programe-de-fonduri-ue-9810052
[14]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/cr2016_romania_ro.pdf
[15]http://banieuropeni.org/wp-content/uploads/2016/06/ImpactulPoveriiAdministrative.pdf
[16]http://www.mt.gov.ro/web14/domenii-gestionate/rutier
[17]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/cr2016_romania_ro.pdf
[18]http://www.fonduri-ue.ro/images/files/documente-relevante/03.02/Impact.FSC.Prognoza.pdf
[19]http://www.consiliulfiscal.ro/RaportanualCF2015.pdf
[20]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2016/cr2016_romania_ro.pdf
[21]http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7489718/2-15062016-BP-EN.pdf/28dcdd85-11ec-49c5-9410-0376bea53913
[22]http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:oyGpm0gF31cJ:ec.europa.eu/contracts_grants/pa/partnership-agreement-romania-summary_ro.pdf+&cd=1&hl=en&ct=clnk&gl=ro
[23]Ministerul Fondurilor Europene, Prima reuniune a Comitetului de Monitorizare al Programului Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, „Portofoliu proiecte POIM 2014-2020”, octombrie 2015, http://www.fonduri-ue.ro/poim-2014#implementare-ghiduri-beneficiari
[24]http://www.fonduri-ue.ro/images/files/transparenta/interpelari/Nr.411.pdf
[25]Ministerul Fondurilor Europene, Prima reuniune a Comitetului de Monitorizare al Programului Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, „Condiționalități ex-ante 2014-2020”, octombrie 2015, http://www.fonduri-ue.ro/poim-2014#implementare-ghiduri-beneficiari
[26]http://www.fonduri-ue.ro/images/files/comunicate/2016/17.11/Progrese_implementare_fonduri_europene_2016.pdf
[27]https://www.ce-re.ro/upload/Scrisoare_catre_Primul_Ministru_26Ianuarie2010.doc; http://www.ziare.com/stiri/frauda/romania-risca-sa-piarda-30-de-miliarde-de-euro-fonduri-nerambursabile-990415; http://www.fonduri-structurale.ro/detaliu.aspx?eID=11638&t=Stiri; http://www.acrafe.ro/ACRAFE-Propuneri%20pentru%20Absorbtia%20Eficienta%20a%20Fondurilor%20Comunitare,%20martie%202011.pdf
[28]http://banieuropeni.org/wp-content/uploads/2016/06/ImpactulPoveriiAdministrative.pdf
[29]http://banieuropeni.org/wp-content/uploads/2016/06/ImpactulPoveriiAdministrative.pdf
[30]http://www.business24.ro/fonduri-europene/absorbtie-fonduri-europene/plan-pe-2013-reformarea-sistemului-de-absorbtie-a-fondurilor-europene-1517166
[31]http://www.romaniacurata.ro/de-ce-si-a-pierdut-ue-increderea-in-romania-ce-se-intampla-cu-capacitatea-de-management-si-controlul-fondurilor-europene/
[32]Ministerul Fondurilor Europene, Prima reuniune a Comitetului de Monitorizare al Programului Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, „Lecții învățate”, 6 octombrie 2015, http://www.fonduri-ue.ro/poim-2014#implementare-ghiduri-beneficiari
[34]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_council_romania_ro.pdf
[35]Ministerul Fondurilor Europene, Prima reuniune a Comitetului de Monitorizare al Programului Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, „Lecții învățate”, 6 octombrie 2015, http://www.fonduri-ue.ro/poim-2014#implementare-ghiduri-beneficiari
[36]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_council_romania_ro.pdf
[37]Ministerul Fondurilor Europene, Prima reuniune a Comitetului de Monitorizare al Programului Operațional Infrastructură Mare 2014-2020, „Lecții învățate”, 6 octombrie 2015, http://www.fonduri-ue.ro/poim-2014#implementare-ghiduri-beneficiari
[39]http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_council_romania_ro.pdf
[40]http://www.sar.org.ro/wp-content/uploads/2012/04/SAR-25-464.pdf
[41] O estimare a acestor probleme din anul 2014 a indicat faptul că totalul dezangajărilor se ridica la suma de 189 mil euro, creanțele bugetare care afectează contribuția europeană la 118 mil euro, iar corecțiile financiare între 2007-2013, împreună cu cele forfetare care s-au referit la problemele legate de achizțiile publice lansate înainte de octombrie 2011, dar și cele referitoare la nivel de proiect și beneficiar înainte de octormbrie 2011, la 1,4 mld euro. Sursa: http://sar.org.ro/wp-content/uploads/2014/04/Proasta-gestiune-si-planificare.pdf