Design instituțional
Alegeri parlamentare 2016: declinul programelor tradiționale, reforma instituțională și formarea noului guvern
Așa cum au remarcat și alți observatori, o caracteristică distinctivă a campaniei electorale curente este absența programelor electorale tradiționale care să prezinte viziunea, pozițiile și prioritățile partidului asupra tuturor domeniilor majore de politici publice. Astfel, programul PSD se concentrează asupra a patru teme (economie, fiscalitate, agricultură, sănătate) și pe o serie de măsuri sociale și proiecte educaționale, însă ignoră aproape complet alte domenii precum politica externă sau cultura. Programul PNL este doar o colecție succintă de 100 de măsuri și proiecte. Astfel, PNL nu adresează deloc sau nu dezvoltă viziunea sa pe unele teme majore, precum cercetarea. Programul UDMR are numai patru pagini, iar ALDE propune doar un program economic și raportări tangențiale la alte domenii. Nu în ultimul rând, din programul USR lipsesc capitole majore precum fiscalitatea sau politica bugetară – nu știm cum și de unde vor veni fondurile pentru multitudinea de programe publice propuse.
Această situație denotă atrofierea crescândă a unuia dintre mecanismele principale ale unei democrații funcționale: reprezentarea programatică (Thomassen 1994; Powell 2004). Este vorba despre legătura creată între un partid și susținătorii săi în jurul unui set de politici publice, construite la rândul lor pe o serie de valori ideologice pe care și unii și ceilalți le împărtășesc. Legătura este reînoită cu prilejul campaniilor electorale când votanților li se cere să aprobe noul set de politici propuse – reprezentare prospectivă, sau să sancționeze setul de măsuri susținute până atunci, într-o logică democratică retrospectivă (Esaiasson și Holmberg 1996; Andeweg și Thomassen 2005).
Partidele românești post-comuniste au eșuat constant în a crea legături programatice puternice cu votanții lor, preferând în schimb să mobilizeze voturi folosind teme simbolice, mijloace din zona clientelismului și patronajului politic sau popularitatea unor lideri providențiali (Pop-Eleches 2008; Gallagher 2009; Mareș, Muntean și Petrova 2014). Ceea ce este nou în această campanie electorală este că partidele au făcut încă un pas către renunțarea la ficțiunea că au expertiza necesară să propună propriile soluții pentru toate problemele societății românești și domeniile guvernării. Simultan, este o recunoaștere implicită a eșecului de a implementa programele electorale trecute.
Campania 2016 și reforma instituțională
Spre deosebire de ultimul deceniu, în care politica românească a fost inundată de propuneri de reformă instituţională, programele electorale ale partidelor în actuala campanie electorală conțin foarte puține referiri și promisiuni legate de reforma instituțiilor sau de sistemul politic.
Această stare de fapt este cumva previzibilă date fiind schimbările majore adoptate în 2016 în privința legislaței electorale, a legislației referitoare la partide ori a legislației privind finanțarea campaniilor electorale. Astfel, Parlamentul care își încheie activitatea la începutul lunii decembrie a introdus posibilitatea înființării unui partid nou cu doar trei membri și a stabilit criterii similare de candidatură pentru candidații partidelor și cei independenți. Totodată a fost introdusă finanțarea de la bugetul de stat a campaniilor electorale concomitent cu limitarea semnificativă a publicității electorale. De asemenea, a fost legiferată revenirea la alegerea indirectă a președinților de consilii județene precum și întoarcerea la sistemul electoral de reprezentare proporțională pe liste închise pentru alegerea Parlamentului.
În ciuda numeroaselor deficiențe ale procesului de adoptare a acestor reforme precum și aspectelor perfectibile, unele dintre schimbările menționate pot fi apreciate din perspectiva liberalizării accesului partidelor noi în politică și a încercării de a limita corupția rezultată de pe urma finanțării private a campaniilor electorale.
Printre temele legate de sistemul politic care se regăsesc în campania actuală se află: imunitatea parlamentară, reducerea pragurilor electorale, alegerea în două tururi a primarilor și a președinților de consilii județene, permiterea existenţei partidelor locale (eliminarea obligativității de a participa la alegeri județene sau naționale), Mecanismul de Cooperare și Verificare, limitarea numirilor politice în administrație. În plus, două dintre partidele parlamentare militează pentru reducerea numărului de localități, pentru a avea o administrație mai eficientă și sustenabilă. Nici una dintre aceste teme nu a captivat imaginarul colectiv și atenția mass media precum tema imunității parlamentare, asupra căreia ne vom opri în secțiunea următoare.
Imunitatea parlamentară
După modificarea Constituției din 2003, parlamentarii din România se bucură de un nivel de imunitate mai restrâns decât majoritatea membrilor celorlalte parlamente din Uniunea Europeană. În prezent, deputații și senatorii români au în primul rând imunitate pentru voturile și opiniile exprimate. În plus, parlamentarii nu pot fi arestați, reținuți sau percheziționați fără acordul camerei din care fac parte. Ei pot fi reținuți sau percheziționați dacă sunt prinși în flagrant, dar trebuie eliberați dacă așa decid colegii lor.
Parlamentul României a primit în cei de 27 de ani de după Revoluție 57 de cereri de ridicare a imunității. Doar 49 dintre acestea au ajuns la vot, restul de 12 fiind cazuri în care parlamentarul și a dat demisia sau mandatul a expirat. Dintre cele 57 de cereri nu mai puțin de 39 s-au înregistat în ciclul legislativ care se încheie (2012-2016), Parlamentul votând asupra a 36 dintre ele: 58% au fost aprobate.
Persistă încă printre cetățeni, comentatori media, politicieni sau observatori din exterior o confuzie cu privire la limitele imunității parlamentare. Un segment însemnat al opiniei publice crede că imunitatea parlamentară îi protejează pe membrii legislativului de începerea urmăririi penale sau de trimiterea în judecată, deși ambele sunt posibile după revizuirea constituțională din 2003 și procurorii fac frecvent uz de ambele.
Dincolo de declarațiile populiste care ignoră voit această realitate, confuzia este întreținută de una dintre prevederile Legii 115/1999 asupra responsabilității ministeriale, care stipulează că miniștrii sau foștii miniștrii care sunt parlamentari nu pot fi urmăriți penal pentru fapte comise ca miniștri fără consimțământul camerei din care fac parte. Până în prezent au existat 31 de astfel de cereri adresate Parlamentului, toate având loc după 2008. Nu există o diferență semnificativă statistic între rata de aprobarea cererilor de urmărire penală a miniștrilor parlamentari și aprobarea cererilor de ridicare a imunității parlamentare.
Conform Figurii 1 de mai jos, cvorumul necesar ridicării imunității a scăzut de a lungul anilor, la fel cum a scăzut și durata efectivă necesară unui vot din momentul în care solicitarea a ajuns la Parlament. În privința ultimului aspect, trebuie menționat că această durată a fost reglementată prin hotârâri interne incluse în Regulamentele celor două camere: la Camera Deputaților încâ din 2003, în timp ce la Senat aceasta s-a întâmplat doar în 2015.
Figura 1: cvorumul necesar ridicării imunității și durata de la solicitare la vot
Dincolo de argumentele pro sau contra limitării imunității parlamentare existente, este de dorit ca următorul Parlament să fie mai transparent în privința deciziilor sale de respingere sau aprobare a solicitărilor: de exemplu prin prezentarea și motivarea acestor decizii într-un document disponibil publicului.
Rezultatul alegerilor și procesul de formare a Guvernului
Articolul 103 din Constituție menționează că „Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament”. Prim-Ministrul desemnat trebuie să obțină apoi în termen de 10 zile votul majorității absolute a membrilor Parlamentului pentru ca guvernul său să fie învestit (Chiva 2015).
Din 1990 până în prezent doar la alegerile parlamentare inaugurale a reușit un partid să obțină la urne o astfel de majoritate absolută. În toate celelalte cazuri, a fost vorba fie de majorități parlamentare create în jurul partidului care deținea majoritatea relativă, fie de majorități absolute ale unor coaliții (USL în 2012). Este important de subliniat că doar după alegerile din 2004 partidul care a obținut cele mai multe voturi a fost ignorat la formarea guvernului. Atunci Alianța PSD+PUR a obținut 36,6% din voturi, față de cele 31,3% obținute de Alianța Dreptate și Adevăr. Acestea au fost ultimele alegeri parlamentare desfășurate simultan cu cele prezidențiale și formarea guvernului de către Alianța DA a fost posibilă și prin schimbarea taberelor de către PUR.
Există opinii conform cărora președintele are discreție totală în numirea unui candidat la funcția de premier dacă niciun partid nu obține majoritatea absolută. În plus, absența majorității absolute a unui singur partid a fost interpretată în trecutul recent (2009) ca o posibilitate de a ignora o coaliție post-electorală care deținea majoritatea necesară votului de investitură. Aceasta s-a întâmplat după prima moțiune de cenzură adoptată vreodată, împotriva Guvernului Boc II și după ce noul prim-ministru desemnat, Lucian Croitoru, a devenit primul din istoria post-decembristă care a eșuat la votul de învestitură, obținând doar 40% din voturile parlamentarilor pentru cabinetul său (Chiva 2015). Atunci președintele Băsescu a refuzat să îl desemneze ca prim-ministru pe Klaus Iohannis, propus la acea dată ca premier de PSD, PNL, UDMR și grupul minorităților, care dețineau împreună număr suficient de voturi pentru a asigura învestitura unui cabinet.
Opinia contrară discreției prezidențiale absolute consideră că în spiritul suveranității parlamentare și al Constituției, Președintele ar trebui să ofere prima șansă de a forma guvernul partidului sau alianței care a obținut cele mai multe voturi, chiar dacă această majoritate nu este una absolută. Constituționalizarea acestui principiu era de altfel una dintre propunerile de reformă constituțională ale defunctului USL. Un studiu empiric asupra formării a 218 guverne din 13 republici semiprezidențiale, inclusiv România, a arătat că, în practică, în aceste regimuri influența președintelui asupra procesului de formare a guvernului este mai scăzută atunci când acest proces urmează unor alegeri parlamentare (Schleiter și Morgan Jones 2010).
Date fiind sentimentele tot mai negative față de partide și neîncrederea sporită în sistemul democrației reprezentative, este de dorit ca formarea și învestirea noului guvern să se producă într-un mod cât mai transparent și să reflecte configurația politică stabilită prin vot. Ar fi extrem de nefericit dacă procesul formării noului guvern ar da din nou impresia că votul și alegerile nu contează deloc sau foarte puțin în selectarea guvernanților și delegarea puterii de a guverna. Indiferent de rezultatul alegerilor crearea unei majorități parlamentare prin migrația unor parlamentari, așa cum s-a petrecut după scrutinul prezidențial din 2009, ar dăuna grav legitimității democratice a noului guvern și în general principiilor democratice.
Referințe
Andeweg, R.B. and Thomassen, J.J., 2005. Modes of political representation: Toward a new typology. Legislative Studies Quarterly, 30(4), pp.507-528.
Chiva, C. 2015. ‘Strong Investiture Rules and MinorityGovernments in Romania’, in Rasch, B.E., Martin, S. și Cheibub, J.A. eds., Parliaments and Government Formation: Unpacking Investiture Rules. Oxford: Oxford University Press, pp.198-216.
Esaiasson, Peter, and Søren Holmberg. 1996. Representation from Above: Members of Parliament and Representative Democracy in Sweden. Aldershot: Dartmouth.
Gallagher, T. 2009. Romania and the European Union: How the Weak Vanquished the Strong. Manchester: Manchester University Press.
Mareș, Isabela, Muntean, Aurelian and Petrova, Tsveta. 2014. Economic intimidation in contemporary elections: experimental evidence from Bulgaria and Romania. Lucrare prezentată la EPSA Annual Conference, Edinburgh.
Pop-Eleches, G. 2008. ‘A party for all seasons: Electoral adaptation of Romanian Communist successor parties’, Communist and Post-Communist Studies 41 (4): 465-479.
Powell, G. B., Jr. (2004). Political representation in comparative politics. Annual Review of Political Science, 7, 273-296.
Schleiter, Petra și Edward Morgan-Jones. 2010. “Who’s in Charge? Presidents, Assemblies, and the Political Control of Semipresidential Cabinets.” Comparative Political Studies43(11): 1415–1441.
Thomassen, J., 1994. Empirical research into political representation: Failing democracy or failing models. Elections at home and abroad: Essays in honor of Warren Miller, pp.237-65.
