Reorganizare administrativă
Organizarea administrativ-teritorială se referă pe de o parte la împărțirea geografică a teritoriului, la stabilirea unor standarde privind rangurile administrative ale teritoriilor și, pe de altă parte, la modelul de administrare a acestor unități teritorial-administrative.
În România, discuția privind organizarea administrativ-teritorială se axează pe reforma administrației, cunoscute fiind câteva simptome care fac actuala organizare puțin eficientă: fragmentare teritorială, servicii publice de calitate din ce în ce mai scăzute raportat la rangul administrativ al unității administrativ-teritoriale (calitate mai scăzută pentru unitățile de rang mic – comune și orașe mici), costul mare de funcționare a aparatului administrativ, birocrația și capacitatea scăzută de absorbție a fondurilor europene.
Principiile de bază pe care funcționează administrația statului sunt deconcentrarea (existența unui nivel operațional al instituțiilor centrale, care activează la nivel județean sau local), descentralizarea (transferul de atribuții și funcții de la nivel central către cel județean sau local – inclusiv transfer al puterii de decizie și al administrării financiare) și delegarea (o autoritate publică preia competențele unei alte autorități, în limitele stabilite de cea din urmă).
1. Importanța pentru cetățean
Structura administrativă a unui stat afectează în mare măsură viața cotidiană a cetățeanului, discuția purtându-se în termeni de distanță între cetățeni și autoritățile care decid în numele acestora.
Cum afectează reorganizarea administrativă cetățeanul?
Dacă ne raportăm la contextul actual al României, reorganizarea administrativă va presupune în primul rând schimbări cu privire la accesul la servicii publice și în al doilea rând potențiale modificări a unor taxe și impozite locale, precum și potențiale schimbări privind legislativele locale, județene sau regionale. Mai mult, vor fi afectate politicile educaționale, cele de sănătate, de asistență socială și modul de funcționare în toate instituțiile deconcentrate de la nivel local. În termeni foarte practici, vor trebui schimbate documente de identitate, se pot modifica locații ale unor instituții frecventate de cetățeni, se poate schimba modul de administrare și finanțare a școlilor și spitalelor sau modul de obținere a cazierului, de exemplu.
2. Care este contextul atunci când vorbim de reorganizare administrativă?
Reorganizarea administrativă presupune eforturi de coordonare și subordonare între instituții, regândirea unor politici publice, refacerea aparatului administrativ și conectarea acestuia la noi realități.
Presupune în principiu o nouă tranziție, care afectează în primul rând cetățeanul. Printre obiectivele principale ale acestei reforme se numără creșterea capacității de absorbție a fondurilor europene, aceasta fiind miza politică a reorganizării administrative. Din perspectiva cetățenilor, o astfel de reformă ar trebui să răspundă unor nevoi ale acestora, apărând astfel miza creșterii calității serviciilor publice. Un alt punct important al discuției se poartă în jurul renunțării la județe în favoarea regiunilor sau a păstrării județelor, care vor fi reunite în regiuni. Înainte de a analiza impactul reorganizării asupra fondurilor europene, serviciilor publice și nivelurilor de guvernare, trebuie să ne uităm la cel puțin una dintre cauzele ineficienței administrative – fragmentarea teritorială.
Descentralizarea și reorganizarea administrativă au sens atâta timp cât simplifică sau îmbunătățesc calitatea vieții în comunitățile locale (crește accesul la servicii publice sau private, piața muncii devine mai accesibilă, actele administrative sunt mai puțin birocratizate, deciziile se iau în acord cu nevoile comunității etc.). Desigur, o asemenea reformă vine cu două tipuri de efecte potențiale: un efect inițial de dezorganizare (deficiențe privind corelarea tuturor schimbărilor) – ale cărui costuri vor fi plătite implicit de cetățean și un efect de ”curățare” a corupției prezente în administrațiile de la nivel local.
Efectele fragmentării teritoriale: costuri ridicate de funcționare a administrației și servicii publice de calitate scăzută
Fragmentarea teritorială este un fenomen răspândit în Europa Centrală și de Est, iar România se încadrează în aceste tendințe. Fragmentarea teritorială presupune existența unui număr ridicat de unități administrativ-teritoriale cu un oarecare grad de autonomie – comune, orașe, municipii, raportat la numărul de locuitori. În România, conform Institutului Național de Statistică, sunt 2.861 de comune si 320 de orașe, dintre care 103 sunt municipii. Aceasta în condițiile în care 45% din populația României trăiește în mediul rural.
Să presupunem că toate comunele din România ar avea o populație între 2.000 și 4.999 (intervalul de valori cu frecvența cea mai ridicată în rândul comunelor – în 1.715 comune mărimea populației este între aceste valori). O astfel de comună ar avea, în medie, 12 consilieri locali, conform standardelor impuse de Legea 215/2004, Legea administrației publice locale. Folosind aceeași formulă, orașul mediu din România are avea între 5.000 și 20.000 de locuitori, cu 16 consilieri locali pe oraș, în medie. La un calcul simplu, vedem că 45% din populația României (mediul rural) este reprezentată de peste 34.000 de aleși locali, în timp ce 55% este reprezentată de puțin peste 5.000 de aleși locali. Acesta este un exemplu pur ilustrativ (și de altfel minimalist din punct de vedere statistic) privind disproporțiile pe care un grad ridicat de fragmentare administrativă le poate produce. În același fel putem argumenta faptul că un grad mare de fragmentare va duce la costuri ridicate de funcționare ale administrației.
Ipoteza conform căreia fragmentarea teritorială duce la inechitate în ceea ce privește accesul la bunuri și servicii și păstrează sau chiar adâncește disparitățile economice dintre unități teritoriale pare a se verifica în România. Administrațiile mici nu au capacitatea de a furniza o gamă largă de servicii publice, deci avem pe de o parte acces restrâns la servicii. Pe de altă parte, chiar dacă administrația ar avea capacitatea de a furniza serviciile necesare populației deservite, în mod cert costurile de funcționare ale serviciilor vor fi mai ridicate pentru unitățile administrativ-teritoriale cu o populație scăzută. Avem astfel o situație paradoxală, în care opțiunile sunt fie restrângerea accesului la servicii (și deci, menținerea unui nivel al calității vieții scăzut) fie acces la servicii cu costuri ridicate (și deci creșterea taxelor și impozitelor locale – ceea ce reduce puterea economică individuală și afectează calitatea vieții).
Mai mult decât asumpțiile teoretice, pentru România este evidentă lipsa de standardizare pe baza unor crierii de funcționalitate în clasificarea unităților teritorial-administrative, standarde care să corespundă realităților din teren. Avem orașe cu mai puțin de 5.000 de locuitori (cetățeni care, de altfel, plătesc taxe conform normelor legale corespunzătoare orașelor) și avem comune cu peste 10000 de locuitori (care plătesc taxe mai mici decât cei de la oraș). Discuția pe acest palier poate avea două sensuri: fie vedem unitățile administrativ-teritoriale ca unități funcționale cu rol efectiv de administrare a teritoriului, fie le vedem drept comunități locale, cu identitate culturală specifică. Preferințele pentru o viziune sau alta nu trebuie însă să altereze rolul unui nou design administrativ, soluțiile intermediare fiind posibile.
Discursul public din ultimii ani cu privire la reorganizare administrativă sau regionalizare surprinde prea puțin subiectul fragmentării teritoriale ca potențială sursă de disfuncționalități în administrație. Motivațiile pentru această lacună pot fi multiple și inclusiv de natură electorală. Cu toate acestea, tema fragmentării teritoriale nu va putea lipsi în contextul unor propuneri coerente de reorganizare administrativă.
3. Capacitatea de accesare a fondurilor europene
Motivația principală pentru care reorganizarea administrativă a României a fost readusă în discuție în ultimii ani de către guvernele PDL (în 2011) si USL (2012) este creșterea absorbției fondurilor europene.
Fondurile europene se distribuie de către Comisia Europeană conform ciclurilor bugetare ale UE. Astfel, perioada 2007-2013 a fost pentru România primul exercițiu de absorbție ca membru UE. Absorbția scăzută din această perioadă nu are însă nimic a face cu existența regiunilor de dezvoltare cu personalitate juridica sau absența acestora. Existența acestora nu ar fi produs instant un management mai bun al acestor fonduri și nici nu ar fi crescut instant rata absorbției.
Atât PD-L cât și USL au folosit argumentul fondurilor europene pentru a-și justifica pozițiile privind potențiala reformă administrativă. Acest argument este valid doar dacă se ia în considerare schimbarea structurală în managementul acestor fonduri și corelarea mecanismelor naționale cu cele europene – sau chiar mai mult, corelarea celor naționale cu practici regionale și locale. Problema României privind accesarea banilor europeni ține de structurile și mecanismele centrale mai degrabă, de felul în care sunt elaborate reguli și proceduri, de control și verificare și nicidecum de existența sau non-existența regiunilor.
Regiune? Județ? Regiune și județ? Atribuții, costuri și birocrație
Discuția privind reorganizarea admnistrativă nu poate fi separată de conceptele de descentralizare și deconcentrare. Până în prezent, descentralizarea părea a fi cuvântul cheie pentru creșterea capacității administrative scăzute de la nivel local sau județean. Dar ce înseamnă descentralizare în România? Pe fond, presupune că unitățile teritorial-administrative sub nivelul central preiau niște atribuții de la nivel central, pe care, desigur, le adaptează nevoilor locale. Este acest transfer de atribuții secondat de corelarea bugetelor? Sau este exclusiv bazat pe faptul că serviciile de la nivel local vor fi plătite din bani exclusiv locali? Un exemplu alarmant în acest sens este faptul că după trecerea administrării spitalelor și școlilor în atribuțiile consiliilor locale sau județene, multe spitale și școli s-au închis din lipsa fondurilor pentru funcționare. Având în vedere această experiență nefericită, apariția regiunilor ca unități teritorial-administrative cu bugete proprii ar trebui să țină cont inclusiv de încărcătura financiară de la nivel local.
În ce privește atribuțiile, nu este deocamdată clar dacă reorganizarea administrativă presupune că regiunile preiau din atribuțiile ministerelor, ale consiliilor județene sau devin un hibrid între acestea. Conform inițiativei actuale a USL, regiunile ar deveni un nou nivel de guvernare, dar s-ar păstra județele. Apariția unui nivel de guvernare intermediar va prespune redesenarea atribuțiilor de la nivel central și local, pe toate palierele instituționale (legislative, executive, atribuții de verficare și control, servicii, agenții etc.). Funcționalitatea regiunilor ca nivel intermediar va depinde de coerența împărțirii acestor atribuții, dar și de modul în care atribuțiile care revin regiunilor corespund sau nu unor nevoi reale de la nivel local.