Design instituțional
În ultimii 10 ani politica românească a fost inundată de propuneri de reformă instituţională care sugerau că altă constituție, alt sistem electoral sau alte reglementări ale activităţii parlamentare sau ale partidelor politice ar rezolva problemele democrației românești. Tema reală a unor schimbări instituționale care să faciliteze un control mai eficient al politicienilor și o mai bună guvernare a fost folosită ca soluție facilă pentru toate problemele sistemului și ca armă politică aparent fără riscuri, în serviciul interesului partizan imediat. Popularitatea în sondajele de opinie a atras după sine promovarea unei logici de tip „câştigătorul ia tot”, sisteme electorale cât mai majoritare sau reforme constituţionale care să asigure prerogative sporite pentru şeful statului în cazul în care respectivul partid considera că are o șansă mai bună să „ocupe” poziția respectivă.
Campania electorală actuală nu face excepţie. Agenda de design instituțional a partidelor este extensivă și include atât schimbări radicale (precum creșterea semnificativă a prerogativelor președintelui – ARD), cât și clarificări și îmbunătățiri punctuale, unele derivate din experiența recentă, precum cele legate de asumarea răspunderii guvernului (USL, UDMR), legea referendumului (USL) sau implicațiile pentru parlament ale unui proces eșuat de suspendare a președintelui (ARD).
După atâţia ani de polemici şi controverse, când absolut totul este subiect de dispută în România [1] și aceiași actori politici susțin exact opusul în decurs de câțiva ani sau doar de câteva luni, singura cale de a recredibiliza ideea de reformă instituţională este o dezbatere purtată realmente din perspectiva cetățeanului, urmărind legătura dintre disfuncții, scopuri și soluțiile posibile. Clarificarea prerogativelor prezidențiale și a modului de funcționare a parlamentului, reforma sistemului electoral și a reglementării partidelor politice necesită să fie privite în ansamblu. Un proces de reformă informat și incluziv ia în considerare toate alternativele posibile, ţinând seama de complexitatea interacțiunilor dintre instituții, interese și valorile diverse ale oamenilor. [2] Nu acesta a fost scenariul reformei electorale din 2008, ale cărei consecinţe vor fi discutate în continuare prin raportare la obiectivele sale iniţiale.
Deşi este încă devreme pentru o evaluare categorică a efectelor acestei reforme, există suficiente elemente care indică neîmplinirea aşteptărilor legate de calitatea noilor parlamentari la nivelul integrităţii, al migraţiei parlamentare, al implicării în activităţile parlamentare şi al legăturilor cu cetăţenii din colegii, principalele scopuri declarate ale reformei din 2008. Pe fondul retoricii ingineriei instituţionale miraculoase, aceste aşteptări populare au fost nejustificat de mari, ignorând efectele altor instituţii publice sau ale mecanismelor partizane.
Campania electorală actuală nu face excepţie. Agenda de design instituțional a partidelor este extensivă și include atât schimbări radicale (precum creșterea semnificativă a prerogativelor președintelui – ARD), cât și clarificări și îmbunătățiri punctuale, unele derivate din experiența recentă, precum cele legate de asumarea răspunderii guvernului (USL, UDMR), legea referendumului (USL) sau implicațiile pentru parlament ale unui proces eșuat de suspendare a președintelui (ARD).
1. Controlul cetăţenilor asupra guvernanţilor
Cetățeanul poate avea mai mult control asupra reprezentanţilor săi şi asupra guvernării decât este cazul în România aşa cum putem uşor vedea dacă ne uitam la calitatea reprezentării şi guvernării în România post-comunistă într-o perspectivă comparativă.
Înainte de a analiza pe larg aceste aspecte, este necesară însă introducerea unei perspective mai largi, longitudinale, asupra calităţii reprezentării şi guvernării în România post-comunistă. Vom folosi pentru aceasta unul dintre cei mai citaţi indicatori ai gradului de control al cetăţenilor asupra reprezentanţilor lor şi asupra guvernării: indicele voice and accountability al Băncii Mondiale. După cum poate fi observat din Figura 1 de mai jos, scorul României este, cu excepţia începutului anilor 2000, mai slab decât al tuturor democraţiilor europene prezentate, pentru întreaga perioadă analizată: 1996-2011.
Evaluarea României este mai degrabă negativă, în special prin comparație cu țări cu experiențe democratice similare ca perioadă de timp. Din punct de vedere al responsabilizării și responsivității reprezentanților în fața cetățenilor, România este plasată mai jos decât toate statele din Uniunea Europeană. Scorurile României pe acest indicator sunt de patru ori mai mici decât scorurile democrațiilor de top (Danemarca, Suedia), dar și semnificativ mai reduse decât ale Bulgariei (în medie, de 1.18 ori mai mici) sau decât ale Letoniei, o țară care a experimentat din plin fragmentarea partidelor politice și migrație interpartinică (în medie, de 1.75 ori mai mici). Performanţa pe acest indicator a Poloniei, un sistem politic care a înregistrat un nivel înalt al volatilităţii electorale, este în medie de 2,5 ori mai bună decât a României.
Figura 1: Controlul cetăţenilor asupra guvernanţilor: „Voice and Accountability”
2. Reforma electorală şi „calitatea” parlamentarilor
Reforma electorală din România a fost promovată ca soluţia imediată a îmbunătăţirii calităţii parlamentarilor şi implicit a reprezentării politice a cetățenilor. După cinci cicluri electorale desfăşurate pe baza sistemului de reprezentare proporţională pe liste închise, alegerile din 2008 au utilizat un sistem mixt în care toţi candidaţii candidează în colegii uninominale dar sunt aleşi direct numai cei care obţin peste 50% din voturi. Restul mandatelor se atribuie prin redistribuire la nivel judeţean şi naţional în conformitate cu numărul de locuri pe care un partid este îndreptăţit să le primească, dată fiind logica proporţională a sistemului.
UDMR a fost singurul partid care s-a declarat constant împotriva renunţării la sistemul electoral de reprezentare proporțional. Reprezentanţii Uniunii au susţinut ideea că există metode mai eficiente de a asigura calitatea parlamentarilor, ce ţin de selecţia internă bazată pe alegeri primare și de capacitatea organizaţională a partidului şi grupului său parlamentar[3] (Birch et al 2002).
Se pot face câteva comparaţii între legislaturile anterioare şi cea aleasă pe baza noului sistem electoral în privinţa calităţii politicienilor. Vom urmări acele caracteristici ale parlamentarilor pe care mass media şi organizaţiile neguvernamentale le-au proiectat ca motive ale necesităţii reformei electorale[4]:
- Corupţia
- Migraţia politică (schimbarea grupurilor parlamentare)
- Nivelul redus de implicare în activităţile parlamentare
- Legăturile slabe cu cetăţenii din circumscripţie
A. Corupţia
Reforma electorală urma să facă mai uşoară eliminarea prin alegeri a politicienilor corupţi tocmai fiindcă într-un sistem „uninominal” aceştia rămân fără protecţia listei de partid. Într-adevăr, proporţia de candidaţi acuzaţi de acte de corupţie care au fost aleşi în 2008 faţă de 2004 este mai redusă: 58% faţă de 74% (Coman 2011).
Această scădere nu poate fi însă atribuită direct sistemului electoral pentru că nu există date care să arate că partidele au înregistrat rezultate mai slabe în colegiile în care candidaţii au avut probleme de integritate. Mai important, o multitudine de factori pot influenţa nominalizarea unor candidați mai puțin controversați, de exemplu sporirea importanţei temei integrității candidaților. Totodată, nu mai puţin de 23 de parlamentari din actuala legislatură au fost trimişi în judecată, 6 dintre ei fiind condamnaţi definitiv sau în primă instanţă – o premieră pentru justiţia din România[5]. Dincolo de faptul că aspectul poate fi considerat mai degrabă un semn de schimbare a funcționării justiției, el nu indică totuşi diminuarea corupţiei în rândul parlamentarilor.
Schimbarea afilierii politice în timpul exercitării mandatului conduce la situaţia problematică normativ în care cetăţeanul se regăseşte reprezentat de același politician, însă nu în virtutea aceluiaşi program politic pentru care acesta a primit mandatul.
O astfel de schimbare poate să se întâmple cvasi-natural dacă parlamentarul nu se mai regăseşte în poziţiile ideologice ale partidului, însă poate avea şi motivaţii ce ţin de avansarea în cariera politică ori şansele de realegere. În România, migraţia parlamentară a rămas un fenomen de amploare şi după 2008, la cote mult superioare altor legislative (Heller şi Mershon 2009), periclitând stabilitatea și predictibilitatea guvernării.
Figura 2: Deputaţi care şi-au schimbat afilierea politică
Sursă: Chiva (2007) și calculele autorului
Figura 2 de mai sus arată că dintre toate parlamentele de după 1990 doar legislatura anterioară a înregistrat un nivel mai ridicat al migraţiei. Astfel până la 1 octombrie 2012, 59 din cei 316 deputaţi şi-au schimbat afilierea (18.67%), în aceeaşi situaţie aflându-se 35 de senatori. Ceea ce s-a amplificat însă este migraţia succesivă: aceeaşi parlamentari care migrează de mai multe ori (vezi tabelul 1 de mai jos), în unele cazuri bifând chiar toate grupurile parlamentare, cu excepţia UDMR.
Tabelul 1: Migraţia parlamentarilor (2008-2012) şi situaţia partidelor
Note: Totalul plecărilor este mai mare decât totalul primirilor deoarece un număr important de parlamentari au renunţat la afiliere, rămânând independenţi/ fără a se alătura unui alt grup parlamentar; datele înregistrează inclusiv cazurile în care acelaşi deputat a fost primit sau a ieşit de mai multe ori din grupul unui partid.
O motivaţie nouă pentru migraţie pare să fie, după 2008, obţinerea de fonduri de la bugetul de stat sau din fondul de rezervă al guvernului pentru localităţile componente ale colegiului („pork barrel”), mai ales dată fiind creşterea nivelului alocărilor preferenţiale ale acestor fonduri: în special primăriilor de aceeaşi culoare politică precum guvernul (Volintiru 2012: 17-18; Ariton et al 2011: 17).
Interzicerea migraţiei parlamentarilor a fost vehiculată, însă există o probabilitate foarte mare ca o astfel de lege să fie declarată neconstituţională în temeiul articolului 69 din Constituţie: „În exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului. Orice mandat imperativ este nul”. În plus, CCR s-a pronunţat în favoarea creării grupului independenţilor în parlament, deși în mod logic orice grup parlamentar ar trebui să aparțină unui competitor în alegeri, iar parlamentarii „independenţi” nu au fost aleși ca independenţi ci prin candidaturi susţinute de partide. Însă există precedentul creat de legea nr. 249/2006 prin care consilierii locali, viceprimarii și consilierii județeni își pierd mandatul odată cu statutul de membru în partidul politic pe ale cărui liste au fost aleși, iar primarii, aleși “uninominal”, își pierd mandatul dacă demisionează din partidul din care făceau parte la data scrutinului.
Una dintre propunerile de pe agenda electorală, venită din partea USL, este de a da posibilitatea alegătorilor din colegiu să organizeze un referendum local de retragere a mandatului parlamentarului (modelul american de „recall”) care şi-a schimbat afilierea politică.
Cum după primul ciclu de alegeri bazat pe noua formulă electorală migrația nu a scăzut, cauzele ei fiind parțial în afara sistemului electoral, și anume în formarea de majorități, este interesant de observat care va fi soarta candidaților migratori în alegerile curente și dacă ei vor obține rezultate mai slabe decât ar fi de așteptat pentru partid în respectivul colegiu. Un număr de 41 de actuali parlamentari candidează sub sigla altui partid decât cel pentru care au fost aleşi în 2008, aproximativ jumătate dintre aceştia fiind foşti membri PDL care au trecut la PSD sau PNL [6] . Surse media au estimat că, incluzându-i şi pe politicienii care au activat la nivel local sau judeţean, aproape 100 dintre candidaţii USL au făcut parte din PDL [7] .
C. Activitatea parlamentară
Pentru ca un guvern să poată implementa politicile pe care şi le-a asumat şi pentru care a fost mandatat, este nevoie ca majoritatea parlamentară care îl susţine să acţioneze coordonat şi coeziv, votând pentru propunerile şi iniţiativele propuse de executiv.
Deşi exista potenţialul ca noul sistem electoral centrat pe candidaţi să favorizeze politicieni mai puţin dependenţi de partid şi deci mai rebeli, nivelul disciplinei la voturile din Parlament a rămas în linii mari acelaşi ca înainte de reformă, atât la nivel individual cât şi agregat, controlând aici şi pentru efectul migraţiei parlamentare (Coman 2012; Gherghina şi Chiru 2013). Aşadar, instabilitatea guvernamentală s-a datorat migrației încurajate de formarea de majorități prezidențiale sau anti-prezidențiale, însă aceasta nu s-a reprodus în activitatea curentă de legiferare.
Un indicator al performanţei individuale a parlamentarilor îl reprezintă proporţia proiectelor de lege iniţiate de aceştia care au fost respinse. Nu mai puţin de 97% din totalul proiectelor respinse în cei patru ani ai legislativului ales uninominal aparţin parlamentarilor (Alexandru et al 2012), ceea ce nu este însa surprinzător pentru că și în alte parlamente propunerile individuale au mai puține șanse să fie dezbătute. Dată fiind nu numai schimbarea de sistem electoral dar şi atenţia sporită a thinktank-urilor şi mass-media faţă de activitatea parlamentară, era previzibilă o creştere substanţială a cantităţii de proiecte legislative depuse. Într-adevăr, numărul acestora a crescut de la 3067 între 2004-2008 la 5472 în actuala legislatură (Ciochină 2012; Alexandru et al 2012). Însă, calitatea iniţiativelor depuse pare să se fi diminuat: doar 23% din totalul proiectelor depuse au devenit legi, faţă de 53% în Parlamentul anterior! (Ciochină 2012; Alexandru et al 2012). Dublarea unor prevederi normative existente, absenţa indicării surselor de finanţare, lipsa de fundamentare tehnică şi încercarea de a legifera în domenii ce ţin strict de competenţa executivului sunt principalele motive pentru care foarte multe dintre iniţiative au primit aviz negativ de la guvern (Alexandru et al 2012).
De asemenea, participarea la lucrările comisiilor şi la şedinţele de plen „nu s-a îmbunătăţit substanţial” (Mihai şi Alexandru 2009). În schimb, numărul de întrebări parlamentare s-a dublat faţă de legislatura 2004-2008: peste 11.600, o creştere, semnificativ mai redusă, înregistrându-se şi în cazul interpelărilor (Alexandru et al 2012).
Două sondaje parlamentare realizate în Parlament în 2003 şi 2011 (Ştefan) relevă o deteriorare importantă a atractivităţii politice a instituţiei. Astfel, doar 45,2% din respondenţii din 2011 sunt siguri de o nouă candidatură în 2012, faţă de 68,9% în 2003. În 2003, mai mult de jumătate din deputaţii din eşantion (53.6%) considerau că Parlamentul a devenit profesionalizat, comparativ cu doar 37.6% şapte ani mai târziu. Deteriorarea este reflectată şi de scăderea proporţiei celor care consideră mandatul parlamentar drept cea mai importantă funcţie politică, precum şi a celor care sunt decişi să nu mai revină la cariera anterioară, pre-politică.
Figura 3: Percepţiile deputaţilor faţă de profesionalizarea Parlamentului
Desigur, principalele cauze ale acestor evoluţii trebuie căutate în marginalizarea Parlamentului din ultimii ani – atât la nivel discursiv („cei 322”), cât şi la nivel factual, prin abuzul de ordonanţe de urgenţă şi asumări ale răspunderii guvernamentale. Un factor adiţional îl reprezintă alegerea în 2008 a unor candidaţi fără carieră politică dar care au fost nominalizaţi pentru că puteau să îşi finanţeze propriile campanii (Chiru 2010; Coman 2011).
D. Legătura cu circumscripţia
Noul sistem electoral a favorizat selecţia candidaţilor cu profil şi notorietate locale (la nivel de carieră de partid şi experienţă politică), producându-se astfel o diminuare cu peste 50% a numărului parlamentarilor care reprezintă alte judeţe decât cele de reşedinţă (Chiru 2010).
Figura 4: Parlamentari care reprezintă alte judeţe decât cele de reşedinţă
Această selecţie, precum şi numărul mare de promisiuni electorale cu relevanţă locală (chiar dacă aflate în afara competenţelor unui parlamentar) au creat premisele stabilirii unei legături mai strânse cu cetăţenii din circumscripţie. Date comparative asupra activităţii de reprezentare teritorială înainte şi după reforma electorală lipsesc, însă proporţia parlamentarilor care se consideră înainte de toate reprezentanţi ai alegătorilor şi ai circumscripţiei lor este foarte similară: 56.6% (2003) vs. 54.9% (2011). Parlamentarii aleşi uninominal pretind că petrec o parte foarte mare a timpului lor de lucru în colegii: 47.8% în medie (abatere standard de 1.8%) (Ştefan 2011).
Legătura cu circumscripția poate fi evaluată şi comparând procentul celor care schimbă locul unde candidează în timp. Recent, jurnaliştii au atras atenția asupra unui număr de cazuri de candidați cu notorietate care au decis să nu mai candideze în același colegiu sau județ. În total, la alegerile din 2012, 49 de parlamentari şi-au schimbat colegiul, 20 dintre aceştia schimbând şi judeţul [8] . Astfel de schimbări micșorează posibilitatea cetățeanului de a îşi evalua reprezentantul, unul dintre argumentele principale ale campaniei pentru„uninominal”. Însă nu este un lucru surprinzător, așa cum nu ar trebui să fie nici lipsa de competiție în colegiile liderilor. În orice sistem electoral liderii partidelor caută săîşi rezerve locuri fruntașe/ eligibile pe liste, în circumscripții unde partidul poate obține voturi sau colegii sigure (safe seats) în sistemele bazate pe circumscripții uninominale. Sistemul electoral românesc actual induce un grad relativ de incertitudine, însă există suficiente colegii sigure datorită distribuției geografice a preferințelor politice. Pentru un lider de partid, competiția locală din colegiu nu este și nu are cum să fie definitorie. A candida împotriva unui lider politic poate implica o doză de eroism și donquijotism, dar și o strategie de câștigare de notorietate. Însă ar fi naiv să așteptăm ca politicienii să nu folosească posibilitățile oferite de sistemul electoral, să pretindem că nu există electorate stabile sau că, în ciuda polarizării politice partizane,datele candidatuluiar reprezenta factorul determinant al votului.
3. Design instituțional eficient și inclusiv
Ar fi preferabil să ne uitam mai realist la ce înseamnă design instituțional eficient și în favoarea cetățeanului. Este necesar să luam în calcul toți factorii care determină funcționarea deficitară, limitele fiecărui element din arhitectura instituțională și interacțiunile dintre elemente.
Sistemul electoral – și mai exact, doar structura circumscripției – nu poate, izolat, să influențeze calitatea reprezentanților noștri aleși și să confere mai multă putere cetățenilor de a influența cine este ales. De exemplu, faptul că știm atât de puțin despre modalitatea prin care au fost atribuite colegiile și care sunt calitatea și nivelul de democrație a procedurilor de selecție și nominalizare a candidaților sugerează că organizarea și funcționarea partidelor contează mult mai mult decât o indică dezbaterea curentă din România. Procedurile democratice de selecție și transparență au un efect foarte mare asupra tipului de persoane care intră în politică și care au șanse să devină întâi reprezentanți ai partidului, pentru ca apoi să devină reprezentanții cetățenilor.
Așadar, ar fi preferabil să ne uitam mai realist la ce înseamnă design instituțional eficient și în favoarea cetățeanului. Este necesar să luam în calcul toți factorii care determină funcționarea deficitară, limitele fiecărui element din arhitectura instituțională și interacțiunile dintre elemente. Sistemul electoral – și mai exact, doar structura circumscripției – nu poate, izolat, să influențeze calitatea reprezentanților noștri aleși și să confere mai multă putere cetățenilor de a influența cine este ales. De exemplu, faptul că știm atât de puțin despre modalitatea prin care au fost atribuite colegiile și care sunt calitatea și nivelul de democrație a procedurilor de selecție și nominalizare a candidaților sugerează că organizarea și funcționarea partidelor contează mult mai mult decât o indică dezbaterea curentă din România. Procedurile democratice de selecție și transparență au un efect foarte mare asupra tipului de persoane care intră în politică și care au șanse să devină întâi reprezentanți ai partidului, pentru ca apoi să devină reprezentanții cetățenilor.
4. Referințe
[1] http://www.nytimes.com/2012/10/26/world/europe/26iht-România26.html
[3] http://www.policy.hu/popescu/POLICYPAPER.pdf
[4] http://www.policy.hu/popescu/POLICYPAPER.pdf
[5] http://www.digi24.ro/stire/22-de-parlamentari-au-avut-probleme-cu-legea_57169
Vezi şi: http://www.monica-macovei.ro/blog/2012/02/19/parlamentari-cu-dosare-penale-in-instanta-sinteza-ceruta-de-cititori/ sau http://www.adevarul.ro/actualitate/eveniment/Mircea-Diaconu-trimis-judecata_0_815918560.html
[6] http://ipp.ro/pagini/propunerile-de-candida355i-ale-partid.php
[7] http://www.realitatea.net/dosar-de-candidat-doru-lese-flavius-maduta-si-gigi-netoiu_1042854.html#ixzz2BCT4sSj2
[8] http://filme-cu-prosti.blogspot.ro/2012/11/transhumanta-politica.html
Alexandru, V., Moraru, A. şi R. Mihai. 2012. „Sinteza activității parlamentarilor în mandatul 2008 ‐ 2012”, Seria de Rapoarte de monitorizare a activităţiiparlamentare, Bucureşti: Institutul pentru Politici Publice.
Ariton, V., Dobra, S., Ioniţă, S., Nuţu, A. O. şi A. Mungiu Pippidi. 2011. „România în 2011. Raport Anual de Analiză şi Prognoză”, Bucureşti: Societatea Academică din România.
Birch, S., Millard, F., Popescu, M. şi K. Williams. 2002. Embodying Democracy: Electoral System Design in Post-Communist Europe. Londra: Macmillan – Palgrave.
Ciochină, M. 2012. “Aspecte teoreticeşi practice privind dreptul de iniţiativă legislativă al parlamentarilor”, Buletin de InformareLegislativă, ConsiliulLegislativ 1: 3-9, disponibil la: http://www.clr.ro/eBuletin/1_2012/Buletin_1_2012.pdf
Chiru, M. 2010. „Legislative recruitment and electoral system change: the case of Romania”, disertaţie MA, Central European University, Budapesta.
Chiva, C. 2007. „The institutionalisation of post-communist parliaments: Hungary and Romania in comparative perspective”, Parliamentary Affairs, 60: 2.
Coman, E. E. 2011.‘Increasing Representative Accountability Through Electoral Laws: The Consequences of the 2008 Romanian Electoral Reform’, DISC Working Paper Series 18.
Coman, E. E. 2012. „Legislative Behavior in Romania: The Effect of 2008 Romanian Electoral Reform”, Legislative Studies Quarterly 37(2): 199-224.
Gherghina, S. şi Chiru, M. 2013.”Legislative Voting Loyalty after Electoral Reform: Evidence from a New Democracy”, International Political Science Review.
Heller, W. B. and Mershon, C. (eds.) Political Parties and Legislative Party Switching, New York: Palgrave Macmillan
Mihai, R. şi Alexandru, V. 2009. „Participareala procesul legislativ în plen şi comisii”, Seria de Rapoarte de monitorizare a activităţii parlamentare, Bucureşti: Institutul pentru Politici Publice.
Ştefan, L. 2003. Sondaj de opinie în rândul parlamentarilor români.
Ştefan, L. 2011. Sondaj de opinie în rândul parlamentarilor români.
Volintiru, C. 2012. „Institutional Distortions, Clientelism and Corruption: Evidence from Romania”, CCREI Working Papers Series 1, disponibil la: http://www.rei.cercetare.ase.ro/WP/Archive/Volintiru%20Clara_Working%20Paper.pdf
