Distribuția fondurilor structurale prin POR și disparitățile dintre județele României

Context

În perioada 2007 – 2013 României i-au fost alocate aproape 20 de miliarde de euro prin Politica de Coeziune Europeană, Obiectivul Convergență, și 455 milioane de euro prin Obiectivul de Cooperare Teritorială ^[i] . Deși Politica de Coeziune a avut în cele mai multe cazuri efectul scontat, acela de a reduce disparitățile dintre statele membre UE, tot mai multe studii semnalează creșterea disparităților la nivel de regiuni, în interiorul acestora ^[ii] . Practic, activitatea economică și bunăstarea tind să se concentreze în jurul zonelor metropolitane sau al regiunilor în creștere, disparitățile fiind vizibile la scări teritoriale tot mai mici. Provocarea pentru programele și politicile publice care vizează reducerea disparităților este de a folosi instrumente adecvate pentru a permite o creștere mai echilibrată și asigurarea unor servicii și utilități de bază în zonele defavorizate.

Argumente 

Această analiză se bazează pe compararea unui set de indicatori din perioada 2007-2008 cu distribuția fondurilor prin Programul Operațional Regional (POR) pentru două domenii tematice: infrastructură rutieră și performanță economică. Am urmărit să comparăm performanța județelor din România în 2007-2008, pentru cele două domenii, cu modul în care au fost alocate finanțările prin POR, Domeniile de Investiție 2 (Reabilitarea rețelei de drumuri județene și urbane) și 4 (sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri). Selecția indicatorilor pentru perioada 2007-2008 reflectă starea județelor pentru cele două teme alese, înainte de implementarea fondurilor structurale în România.

Opțiunea pentru cele două domenii a fost bazată pe argumente teoretice și practice. Pe de o parte, în studiile de specialitate investițiile în infrastructură, deși contestate, rămân importante în special pentru regiunile aflate la un nivel de creștere sub-mediu ^[iii] . Pe de altă parte, investițiile în întreprinderi mici și mijlocii precum și în cercetare și dezvoltare au rolul de a dinamiza economia locală ^[iv] . Din motive de ordin practic (formatul datelor disponibile, relevanța indicatorilor existenți) am exclus o serie  de indicatori precum educația ^[v]  sau sănătatea ^[vi] .

Am vrut să vedem în ce măsură modul în care resursele sunt alocate la nivel de județ ar putea diminua sau, dimpotrivă, adânci, disparitățile existente.

Infrastructură

Gradul redus de accesibilitate este unul din factorii general acceptați ca având un impact negativ asupra creșterii regiunilor ^[vii] . Deși investițiile în coridoare de tranzit rapid, precum rețeaua europeană TEN-T ^[viii] , tind să încurajeze concentrarea activității economice în marile centre urbane sau regionale, investițiile la nivel local sau regional sprijină regiunile izolate, mai puțin dezvoltate economic, deoarece asigură mobilitatea forței de muncă. Nu întâmplător, deși Programul Operațional pentru Transport a vizat investiții în rețeaua rutieră europeană, Domeniul de Investiții 2 al POR s-a concentrat asupra reabilitării străzilor la nivel urban și județean.

Din punct de vedere al infrastructurii vom compara trei indicatori care reflectă starea județelor din România, în 2007, înainte de implementarea Programului Operațional Regional, cu alocarea fondurilor în perioada 2007-2013 prin Axa 2. Am considerat relevanți pentru anul 2007 trei indicatori: (1) procentul de drumuri modernizate din total, la nivel de județ, (2) procentul de km de drum modernizat din cele județene și comunale, și (3) procentul de drumuri de pământ ^[ix] . Cei trei indicatori ne arată un tipar similar, de divergență est/vest, deși mai difuz pentru indicatorul privind drumurile de pământ. Din totalul drumurilor la nivel de județ, Bucureștiul avea procentul cel mai ridicat de km modernizați, de 100%, fiind urmat de județul Ilfov cu un procent de 59.5%.  Județele care aveau un procent mai ridicat de km modernizați se concentrau în sudul României (Olt, Teleorman, Giurgiu, Călărași), cu câteva excepții în nord. Județele cu cele mai mici procente de km modernizați se aflau în estul și centrul României.
Figura 1 – Procent din lungimea drumurilor modernizate, din totalul lungimii drumurilor publice, 2007, la nivel de județ. Sursa: INS, prelucrare proprie
Figura 2 – Procent din lungimea drumurilor modernizate, din totalul lungimii drumurilor județene și comunale, 2007. Sursa: INS, prelucrare proprie

Geografia fizică ar putea avea un rol în distribuția procentelor, însă tiparul devine mai clar atunci când ne uităm la procentul de drumuri județene modernizate (vezi Figura 2 mai sus). Majoritatea județelor din estul României și câteva din zona centrală aveau un grad redus de modernizare a drumurilor județene, cu procentele cele mai ridicate din nou în sudul și nordul țării dar cu o consecvență mai mare a unor disparități est / vest.

Când vine vorba despre km de drum de pământ din totalul drumurilor comunale și județene, tiparul devine mai difuz, însă o serie de județe din estul țării au cele mai puține dotări infrastructurale, precum Iași, Vaslui, Buzău și Ialomița (vezi Figura 3 mai jos). Județele Timiș și Alba sunt de data aceasta excepția din regiunile centru și vest, însă per ansamblu județele din vestul României stăteau mai bine în 2007 decât cele din est.

Pe scurt, județele care se prezentau cel mai prost în 2007 în ce privește infrastructura de drumuri erau Buzău, Botoșani, Iași, Vaslui, Vrancea, Tulcea, în timp ce județele cu necesități de modernizare cele mai mici erau Ilfov, Caraș-Severin, Satu Mare, Olt, Teleorman și Giurgiu.
Figura 3 – Procent al lungimii drumurilor de pământ, din totalul lungimii drumurilor publice, 2007. Sursa: INS, prelucrare proprie
Figura 4 – Distribuția fondurilor POR, RON, Axa Prioritară 2, DMI 2.1 – Reabilitarea și modernizarea rețelei de drumuri județene, străzi urbane, inclusiv
 

 

Analiza spațială ne arată că nu pare să existe o legătură strânsă între distribuția fondurilor prin POR, Axa 2 – Îmbunătățirea infrastructurii regionale și locale de transport – și dimensiunea necesităților de modernizare (vezi Figura 4). Analiza statistică poate confirma sau infirma această ipoteză. Calculele noastre ne arată că nu există o legătură semnificativă între procentul drumurilor județene reabilitate în 2007 și investițiile prin POR, deși relația este pozitivă ^[x] . Asocierea dintre procentul de drumuri de pământ (2007) și investițiile de reabilitare este negativă, însă nesemnificativă. Practic, fie nu există o relație clară între alocări și județele cu cele mai mari nevoi, fie este probabil (însă incert) ca cele din urmă să fi beneficiat de cele mai puține investiții. Mai exact, cele mai multe fonduri au fost distribuite către regiunea București-Ilfov, care stătea cel mai bine la capitolul infrastructură locală. O serie de județe din sud-vestul României (Dolj, Gorj, Hunedoara) au beneficiat, de asemenea, de finanțări disproporționat de mari în comparație cu județele din est unde nevoia de reabilitare a infrastructurii era mai mare în 2007: Ialomița, Buzău și Vrancea ^[xi] .

Creștere economică

Deși organizații interguvernamentale au început să folosească o serie de indicatori compuși precum Indexul pentru Dezvoltare Umană pentru a măsura nivelul bunăstării, PIB pe cap de locuitor rămâne un indicator disponibil și relevant pentru performanța economică comparativă la nivel teritorial. Am ales, așadar, să comparăm valoarea PIB pe cap de locuitor în anul 2007 cu distribuția alocărilor POR către sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri. În 2007, activitatea economică cea mai intensă era în București și Ilfov, precum și într-o serie de județe aflate în jurul unor poli de creștere precum Timiș, Cluj, Constanța, sau a unor centre urbane dinamice (Sibiu, Pitești) (vezi Figura 5 mai jos). PIB-ul pe cap de locuitor era 13,900 euro în București, mult sub media europeană (25,100 euro pe cap de locuitor) însă aproape de 6 ori mai mare decât în județul cel mai puțin productiv, Vaslui (2,400 euro pe cap de locuitor). În ansamblu, județele din vestul țării stăteau mai bine decât cele din est și sud-est, cele mai scăzute rate ale productivității înregistrându-se în Moldova (Vaslui, Botoșani, Neamț, Vrancea) și în sud (Ialomița, Teleorman, etc).

Figura 5 – PIB per capita, EUR, 2007.
Sursa: Eurostat, prelucrare proprie
Figura 6 – Distribuția fondurilor POR, Axa Prioritară 4, DMI 4.1 – Dezvoltarea durabilă a structurilor de sprijinire a afacerilor de importanță regională și locală. Sursa: Autoritatea de Management POR, prelucrare proprie

Investițiile în IMM-uri, în activități de cercetare și dezvoltare sunt printre cele mai folosite instrumente pentru susținerea creșterii productivității și îmbunătățirii dinamicii economiilor locale și regionale ^[xii] . Gradul de absorbție depinde însă de capacitatea locală, în cele mai multe cazuri teritoriile cele mai dinamice din punct de vedere economic fiind și cele mai capabile de a profita de pe urma acestor investiții. În mod previzibil, o bună parte din investițiile realizate prin POR ce vizau dezvoltarea structurilor de sprijinire a afacerilor au fost direcționate către județe aflate în jurul polilor de creștere, precum București – Ilfov, Timiș, Cluj. Analiza statistică în acest caz ne arată că există o corelație medie între PIB pe cap de locuitor în 2007 și alocarea fondurilor prin DMI 4.1 ^[xiii] . Este de remarcat însă cazul județelor Dolj și Iași. Deși ambele reședințe de județ – Craiova și Iași – sunt desemnate poli de creștere ^[xiv] , PIB era scăzut în 2007: 4400 de euro/cap de locuitor, în ambele cazuri, un nivel similar cu Brăila, Galați sau Satu Mare. Totodată, însă, cele două județe au avut un grad ridicat de absorbție.

În ansamblu, investițiile totale prin Axa 4 a POR ^[xv]  urmează un tipar similar, însă de data aceasta este vorba despre o corelație statistică puternică între PIB pe cap de locuitor în 2007 și investițiile totale prin Axa 4 ^[xvi] . În plus, este mai vizibil geografic efectul de ”spillover” (vezi Figura 7 mai jos). Practic, nu doar centrele mari au beneficiat de investiții substanțiale, ci și județele învecinate care profită de pe urma proximității (Cluj – Bihor, Suceava – Neamț – Iași, Timiș – Hunedoara, Argeș – Dâmbovița – Vâlcea – Sibiu – Brașov – Prahova). Județele care în 2007 aveau un PIB scăzut au beneficiat de mai puține investiții, precum Vaslui, Vrancea și Teleorman.
Figura 7 – Distribuția fondurilor POR, Axa Prioritară 4 – Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional și local. Sursa: Autoritatea de Management POR, prelucrare proprie

Ce fel de investiții pentru creștere echitabilă?

Analiza de mai sus nu își propune să evalueze alocarea fondurilor la nivelul Programului Operațional Regional, în ansamblul său, nu în ultimul rând pentru că impactul alocărilor prin POR poate fi măsurat doar după o durată mai mare de timp, care să reflecte timpul necesar implementării și obținerii unor rezultate prin proiectele selectate. Putem însă ridica semne de întrebare legate de adecvarea instrumentelor de finanțare: sunt acestea concepute pentru a deservi nevoile județelor și pentru a servi obiectivelor unei politici de dezvoltare teritorială echilibrată (și, implicit, redistributivă)? Politica de Coeziune a Uniunii Europene este întocmită pe statisticile regiunilor de tipul NUTS 2 (regiuni de dezvoltare), iar în 2007 toate regiunile României îndeplineau aceleași criterii, respectiv aveau un PIB de sub 75% din media europeană, lăsând de o parte disparitățile dintre județele României (regiuni NUTS 3). Selecția proiectelor s-a realizat pe bază de competiție, ceea ce înseamnă că entitățile (administrații publice locale, sectorul privat) care au o capacitate locală mai mare și posibilitatea de a scrie proiecte mai bune au avut șanse mai mari de a obține finanțare.

Merită, așadar, să ne întrebăm în ce măsură POR 2007-2013 și, implicit, POR 2014-2020 urmăresc mai degrabă o logică a coeziunii sau a competiției. Ar putea fi POR 2014-2020 gândit pentru a reflecta mai bine nevoile existente? Irlanda, de exemplu, și-a revizuit în perioada de programare 1994-1999 modalitatea de implementare a fondurilor structurale la nivel de regiuni NUTS 3 (județe), pentru a răspunde mai bine disparităților persistente. Mai târziu, a creat două noi regiuni NUTS 2 pentru a putea direcționa mai bine sprijinul către zonele care aveau cele mai mari nevoi ^[xvii] .

Analiza noastră ne arată că, pentru investițiile în infrastructură rutieră, nu pare să există o corelație semnificativă între nevoi și alocarea fondurilor. În ce privește investițiile în sectorul privat și sprijinul IMM-urilor, există o legătură statistică medie (DMI 4.1) sau puternică (Axa 4) între gradul inițial de dezvoltare economică (PIB 2007) și distribuția fondurilor prin POR. Județele care aveau un grad mai mare de creștere economică în 2007 au beneficiat de mai multe fonduri pentru centre de sprijinire a afacerilor și au absorbit mai multe investiții pentru dezvoltarea mediului de afaceri, în ansamblu. Este, așadar, mai probabil ca absorbția fondurilor să depindă de capacitatea actorilor locali, ceea ce înseamnă că regiunile cu capacități mai bune, și mai dezvoltate, să fie mai în măsură să beneficieze de sprijin financiar mai substanțial. Pentru investiții în sectorul privat, această logică a competiției pare a fi justificată: investițiile în zonele în creștere pot avea un efect de ”spillover” asupra județelor învecinate. Județele mai sărace depind însă în bună măsură de investiții în infrastructură și utilități pentru a putea asigura condițiile de bază necesare creșterii economice.

---

[i] DG Regio, http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/en/information/publications/brochures/2009/european-cohesion-policy-2007-2013-in-romania-priorities-and-impact-of-cohesion-policy-in-the-member-states

[ii] Regional disparities and cohesion. What strategies for the future. EU Parliament, DG for Internal Policies of the Union, 2007 http://www.europarl.europa.eu/hearings/20070625/regi/study_en.pdf

[iii] Ottaviano, Gianmarco. Infrastructure and economic geography: An overview of theory and evidence. In Infrastructure investment, growth and cohesion. The economics of regional transport investment. EIB Papers, Volume 3, No. 2, 2008

[iv] De la Fuente, A. (2000) Convergence across Countries and Regions: Theory and Empirics, EIB papers, 5 (2), 25-45

[v] Investițiile în educație prin Programul Operațional Regional se referă strict la investiții pentru infrastructură (reabilitarea școlilor, liceelor, etc). Sprijinul pentru îmbunătățirea aptitudinilor și recalificării forței de muncă s-a realizat în bună parte prin alte programe, inclusive Fondul Social European, Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. Astfel, o analiză specifică a efectelor investițiilor în educație ar trebui să cuprindă investițiile prin toate măsurile și programele relevante, nu doar Programul Operațional Regional.

[vi] Indicatorii colectați de Institutul Național de Statistică și disponibili pentru anul 2007 se referă strict la capacitatea unităților sanitare. Investițiile realizate prin Programul Operațional Regional sunt destinate reabilitării infrastructurii serviciilor de sănătate. Indicatori mai relevanți ar putea fi incidența cazurilor de boală / an sau a numărul de zile de spitalizare / cap de locuitor / an, la nivel de județ.

[vii] Riccardo Crescenzi, Andrés Rodríguez-Pose Infrastructure and regional growth in the European Union, Papers in Regional Science, Volume 91 Number 3 August 2012

[viii] Trans-European Transport Network, http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/index_en.htm

[ix] Aici procentul drumurilor se referă de fapt la procente bazate pe lungimea drumurilor publice, în kilometri.

[x] Pentru analiza corelației dintre variabile am folosit coeficientul Pearson. Pearson R = 0.199, p=0.21

[xi] Pentru analiza corelației dintre variabile am folosit coeficientul Pearson. Pearson R = -0.236, p=0.13

[xii] De la Fuente, A. (2000) Convergence across Countries and Regions: Theory and Empirics, EIB papers, 5 (2), 25-45

[xiii] Pentru analiza corelației dintre variabile am folosit coeficientul Pearson. Pearson R = 0.401, p=0.008

[xiv] Desemnarea polilor de creștere s-a realizat în România prin Hotărârea Guvernamentală 998/2008 “Hotărâre pentru desemnarea polilor de creştere şi a polilor de dezvoltare urbană în care se realizează cu prioritate investiţii din programele cu finanţare comunitară şi naţională“http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/97172

[xv] Include nu doar investițiile în structuri de sprijinire a afacerilor, ci și reabilitarea siturilor industrial și sprijinirea microîntreprinderilor.

[xvi] Pentru analiza corelației dintre variabile am folosit coeficientul Pearson.Pearson R = 0.551, p=0.001

[xvii] Biroul Irlandez al Regiunilor, Delegația Irlandeză pentru Comitetul Regiunilor, http://www.iro.ie/EU-structural-funds.html