• Irina Paraschivoiu

De ce avem nevoie de date pentru politici urbane mai bune

În România, politicile urbane (răspunsuri la problemele diferite cu care se confruntă orașele – sociale, economice, de mediu) sunt bazate pe documentații de urbanism și amenajarea teritoriului și pe strategii care informează proiecte, investiții și direcții prioritare la nivel de oraș. Mai mult, o dată cu intrarea României în Uniunea Europeană, strategiile de dezvoltare locală și planurile integrate de dezvoltare urbană au devenit condiții necesare pentru accesarea fondurilor europene. Cu toate acestea, o bună parte din strategiile care informează politicile publice se bazează pe date statistice insuficiente sau la o scară geografică mult prea mare. Ca urmare, este dificil pentru autorități locale și alte entități interesate deopotrivă să își direcționeze în mod eficient investițiile.

Scopul acestei analize este de a identifica principalele moduri de îmbunătățire a utilizării datelor statistice pentru investiții în orașe care să corespundă nevoilor locale. Ea se bazează pe experiența de construire a unui instrument de măsurare a disparităților socio-economice (Indexul Vulnerabilității Urbane) într-o localitate de mărime medie, reședință de județ din România și reflectă limitările în accesarea datelor în acest scop [i] .

I. Provocări în lucrul cu date legate de disparități pentru politici urbane

1. Date colectate la momentul actual
a)     Tipuri de date colectate
Orice analiză la nivel de oraș pornește de la procesarea datelor existente. Există însă o serie întreagă de indicatori relevanți pentru măsurarea disparităților la nivel de oraș, care nu sunt colectați de către Institutul Național de Statistică sau de către alte instituții. De exemplu, datele colectate în România legate de locuire sunt încă limitate. Putem afla procentul de locuințe dintr-un oraș care se află în proprietate privată sau publică (locuințe convenabile, sociale, etc.), însă nu există statistici legate de numărul de persoane de peste 18 ani care locuiesc cu părinții, numărul de persoane care închiriază, numărul de locuințe cumpărate prin credite bancare sau numărul de persoane per cameră într-o locuință.

Implicația este că statisticile oficiale existente nu surprind informații relevante legate de calitatea vieții sau bunăstarea locuitorilor unui cartier sau oraș. Deși multe din locuințele unui cartier ar putea fi în proprietate privată, ele ar putea fi supraaglomerate, semnalând nevoia unor investiții în construcția de locuințe (chiar sociale) în zona respectivă.
b)    Acuratețea și calitatea datelor
Institutul Național de Statistică publică informații legate de modalitatea de calcul și de colectare a indicatorilor disponibili pe Tempo Online, principala platformă de acces a datelor statistice în România. În schimb, datele deținute de instituții publice la nivel local nu urmează metodologii științifice de colectare. Spre exemplu, datele legate de numărul de utilizatori ai stațiilor de transport în comun sunt de obicei furnizate de operatorii locali de transport (uneori companii private) și sunt mai degrabă aproximări. Prin urmare, intervențiile legate de transport în comun sau mobilitate se bazează mai degrabă pe aceste aproximări și, uneori, pe studii de trafic sau mobilitate care pot include investigații de teren sau nu.
c)     Date incomplete sau neactualizate
Actualizarea informațiilor care provin de la instituții publice locale se face cu mai puțină regularitate decât în cazul statisticii oficiale. Date legate de echiparea cu utilități a cartierelor (asfaltarea străzilor, rețeaua de apă și canalizare) sunt actualizate mai degrabă în funcție de calendarul instituțiilor locale, în funcție de termenele fixate la nivel de departament. Din nou, propunerile de investiții riscă să fie costisitoare și ineficiente pentru că sunt bazate pe date ce pot fi deja depășite la momentul luării deciziei.

2. Scara geografică a datelor disponibile

În dezvoltarea urbană este importantă corelația dintre datele statistice și geografia orașului. În fapt, geografia ar trebui să furnizeze structura pentru colectarea, procesarea și agregarea datelor. Cu alte cuvinte, datele statistice ar trebui să fie colectate în unități geografice care să aibă sens din punct de vedere al structurii orașului. Astfel s-ar putea compara unități care aparțin unor orașe de dimensiuni și populații diferite. De exemplu, Municipiul Cluj are o populație similară cu a unui sector din Municipiul București, însă ar trebui să putem compara calitatea vieții și condițiile de locuire dintr-unul din cartierele Clujului cu cele dintr-unul din cartierele Bucureștiului.

În cazul României,datele sunt inițial colectate la nivel de unități de recensământ, cu o dimensiune de aproximativ 1.000 de locuitori, geografic aleatoare, și care sunt modificate de la un recensământ la altul. Ulterior colectării, datele sunt agregate la nivel de unități administrativ teritoriale (municipii, județe etc.). Datele la nivel de unități de recensământ sunt apoi distruse și nu sunt folosite ca atare [ii] . Implicit, este practic imposibil de formulat orice politică urbană pe baza unor date reale la nivel de cartier și sub-cartier pentru că ele pur și simplu nu există. De asemenea, unele date deținute de către autorități publice sau alte instituții locale pot exista la nivel de stradă, de exemplu, dar nu sunt folosite întrucât nu există o structură geografică statistică agreată pentru zone sau cartiere.

În Marea Britanie, de exemplu, datele statistice sunt agregate la un nivel inițial de 100-625 de locuitori („output area”). Ulterior, ele formează unități statistice mai mari, însă primele trei dintre acestea sunt mai mici decât dimensiunea unităților administrativ-teritoriale. Consecința este că, indiferent de dimensiunea unităților administrative (din care cartierele sunt cele mai mici), geografia statistică asigură flexibilitate, continuitate și capacitatea de a folosi datele la scări geografice mici, fără a ridica probleme de confidențialitate a respondenților. Cele două tabele de mai jos prezintă, în ansamblu, ierarhia unităților geografice statistice pentru cele două țări.

Tabelul 1 – Unitățile geografice statistice în Marea Britanie [iii]             Tabelul 2 – Unități geografie statistice în România [iv]
tabel4
Implicația pentru politici urbane este imediată și substanțială. Cu cât unitățile statistice folosite sunt mai mici, cu atât proiectele de dezvoltare urbană pot fi mai ușor formulate, pot fi mai eficace, într-adevăr croite după nevoile sociale reale și bazate pe analize corecte, chiar și acolo unde o zonă a orașului este administrată de autorități publice locale distincte.

3. Formatul datelor existente

Recomandarea ca datele furnizate de către autorități și instituții publice să fie transmise în format editabil este inclusă în recomandările Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă [v]  și în Directiva PSI [vi] , la care a aderat și România în anul 2011. Instituții centrale precum Institutul Național de Statistică au practica furnizării informațiilor în format editabil,însă instituțiile locale lucrează în continuare cu formate needitabile precum .pdf sau chiar transmițând informații prin fax. Implicit, procesarea și utilizarea acestor date în scopuri de cercetare sau fundamentare a unor programe sau strategii devine foarte anevoioasă, necesitând mult lucru migălos în mod inutil.

4. Capacitate locală și instituțională

Disponibilitatea și relevanța datelor furnizate la nivel local depinde de capacitatea de a centraliza informațiile cu care instituțiile lucrează, de a le folosi la diverse scări geografice sau în diverse scopuri. Multe din datele deținute nu sunt însă folosite la adevăratul lor potențial. Spre exemplu, direcțiile de taxe și impozite dețin informații importante legate de prețul real al locuințelor, conform tranzacțiilor imobiliare, însă ele sunt rareori folosite de către direcțiile de urbanism atunci când direcționează investiții legate de locuire. Similar, informațiile colectate despre direcționarea sprijinului prin programe de asistență socială sunt relevante pentru analiza socio-economică a cartierelor care necesită intervenții de regenerare urbană. Eforturile locale de ameliorare a unor probleme suntrareori integrate, ceea ce se traduce în costuri mai mari și eficiență redusă.

II. Implicații pentru politici urbane

Pe scurt, provocările legate de disponibilitatea datelor impun limitări asupra formulării politicilor urbane:

  • Procesul de a procesa datele existente este îndelungat, iar accesul la aceste date anevoios
  • Uneori, rezultatul poate fi o aproximare mai degrabă decât o analiză statistică exactă.
  • Rezultatele au nevoie de validare calitativă și de cercetare de teren, întrucât statisticile nu corespund întotdeauna realității sau sunt disponibile la o scară geografică nepotrivită.

Din cauza acestor probleme este dificil de definit un set de politici coerente, în special pentru unități administrative medii și mari, unde gradul de fragmentare este mai mare și unde pot scăpa analizei diverse nuanțe.

III. Ce fel de reforme sunt necesare în lucrul cu datele la nivel de oraș?

O reformă coerentă a colectării statisticilor teritoriale în România necesită un proces amplu deconsultare și analiză a tipurilor de indicatori disponibili și colectabili în domenii tematice diverse. În baza celor de mai sus, formulăm un set de recomandări cu privire la procesul de colectare și agregare a datelor necesare pentru ameliorarea disparității socio-economice la nivel intraurban.

  • Statistica teritorială necesită o structură geografică a colectării datelor fixă și unitară care să nu se modifice de la un recensământ la altul și care să permită analize la scări geografice mici (cca. 500-700 locuitori) și care să corespundă unor unități urbane coerente. Metodologia britanică de colectare a datelor reprezintă în acest caz un model de bună practică.
  • Recomandăm ca această structură geografică să fie folosită nu numai de către instituții centrale, ci și de către autorități publice locale sau orice alte entități publice sau private care ar putea colecta, deține și furniza informații statistice relevante pentru dezvoltare urbană.
  • Se impune un format similar pentru colectarea si publicarea datelor, folosit de către autorități publice locale din România, indiferent de localizarea lor. Un astfel de format similar (de exemplu, folosit de departamente din cadrul autorităților publice locale) ar facilita analizele comparative și ar asigura un grad mai mare de informare și transparență.
  • Se impune revizuirea seturilor de indicatori colectați pentru diverse domenii tematice, cum ar fi printre altel (1) locuire (rata aglomerării locuințelor, locuințe achiziționate prin credit, număr de chiriași), (2) venit (venitul mediu la nivel de cartier și sub-cartier), (3) forța de muncă (număr de persoane inactive la nivel de cartier și sub-cartier, pe categorii).

[i] Deși există limitări legate de lucrul cu date pentru politici urbane într-o varietate de alte domenii tematice, precum furnizarea de servicii sociale, competitivitate (date referitoare la activitatea economică a întreprinderilor) sau alocarea și utilizarea terenurilor (cadastru), ele nu fac obiectul analizei noastre.

[ii] Excepția o reprezintă Municipiul București – pentru care anumite seturi de date sunt publicate la nivel de Sector. Chiar și în acest caz, scara geografică este mare, întrucât populația unui Sector al Municipiului București (Sectorul 2, de exemplu – 345.400 locuitori) este comparabilă cu cea a orașelor foarte mari din România, de exemplu Municipiul Cluj (320.547 locuitori).

[iii] Office for National Statistics, Census Geography, http://www.ons.gov.uk/ons/guide-method/geography/beginner-s-guide/census/index.html și Office for National Statistics, UK, Guidelines for Measuring Statistical Output Quality, Version 4.1, September  2013

[iv] Institutul Național de Statistică, http://www.insse.ro/cms/files/publicatii/Statistica%20teritoriala/Statistica%20teritoriala%202013.pdf și Repere economice și sociale regionale: statistică teritorială. 2013, Institutul Național de Statistică

[v] Parteneriatul pentru o Guvernare Deschisă – Plan de Acțiune iunie 2014 – iunie 2016. http://ogp.gov.ro/wp-content/uploads/2014/08/Planul-National-de-Actiune-2014-2016.pdf

[vi] Directiva 37/2013 pentru modificarea Directivei 98/2003 privind reutilizarea informației din sectorul public, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:175:0001:0008:EN:PDF