• Raluca Toma , Marina Popescu

Aflat în pragul demiterii, guvernul condus de Ludovic Orban (Partidul Național Liberal – PNL) a apelat la o procedură prevăzută pentru situații excepționale pentru a adopta o serie largă de măsuri importante. Ordonanțele de urgență ale guvernului Orban vor avea consecințe serioase și de lungă durată în domenii fundamentale pentru guvernare și societate, precum regulile electorale, sistemul de sănătate și educație. 

Pe data de 4 februarie 2020, guvernul a adoptat un număr record de 25 de Ordonanțe de Urgență (OUG), precum și o sumedenie de hotărâri de guvern. Totul s-a întâmplat cu o zi înaintea unui vot cu privire la o moțiune de cenzură în Parlament. Acesta era un vot care avea șanse mari să ducă la căderea guvernului, previziune care s-a și confirmat. Din motive pe care le explicăm mai jos, gestul poate fi văzut drept o încălcare a principiilor democratic-constituționale, prin încercarea de a da legi  fără a răspunde în fața Parlamentului și a cetățenilor. În plus, acest tip de abordare duce și la o calitate mai scăzută a legislației.

 

Ordonanțele de urgență evită parcursul normal al legilor

Primul motiv pentru care este problematică acțiunea guvernului Orban este faptul că e o modalitate evidentă și extremă de a guverna fără Parlament. 

Parlamentul este cel care adoptă legile, și cea mai mare parte a reglementărilor ar trebui să aibă un parcurs standard prin comisiile și plenul camerelor parlamentare. Într-o democrație modernă nu se poate guverna evitând Parlamentul, doar prin hotărâri de guvern și ordonanțe de urgență. Ordonanțele de urgență sunt un instrument creat cu scopul de a facilita luarea de decizii rapide în situații excepționale, când reglementarea „nu poate fi amânată”. De aceea este și necesară motivarea urgenței. Nu sunt un instrument de guvernare în condiții normale. 

Și alți experți au criticat dintr-o perspectivă democratică această acțiune. De exemplu, Apador-CH a caracterizat adoptarea celor 25 de OUG-uri ca reprezentând o „forțare a principiilor democratice” făcută în mod ostentativ (și ipocrit, căci în trecut însuși PNL și Ludovic Orban au criticat adoptarea OUG-urilor de către alte guverne). Iar Avocatul Poporului a descris adoptarea ordonanțelor ca fiind „o gravă abatere” de la normele constituționale, amintind că Parlamentul este „unica autoritate legiuitoare a țării” și că unele din aspectele modificate prin OUG erau deja în discuție în Parlament.

Premierul demis între timp a apărat decizia cu argumentul că OUG-urile ar avea un conținut bun pentru România, spre deosebire de altele adoptate de alte guverne în trecut. Însă, din perspectiva legitimității procesului, este irelevant dacă deciziile sunt bune sau rele, iar evaluarea nu poate aparține doar autorilor. De aceea există mai mulți pași în dezbaterea și adoptarea legilor, în afara Parlamentului și apoi în Parlament, care la rândul lui trebuie să țină cont de proceduri pentru adopta legile. Astfel, în virtutea legitimității procesului, legile rezultate sunt acceptate și respectate și de cetățenii care poate ar fi preferat altă decizie sau aveau altă părere.

 

Reglementarea prin OUG afectează calitatea legislației

Evitarea procesului legislativ normal și reglementarea prin OUG duce la probleme de calitate a legislației. Implicarea mai multor actori în conceperea unei legi, așa cum o prevede procesul normal, sporește șansele de a atinge la un rezultat mai bun.

O ordonanță de urgență nu trebuie să treacă prin la fel de multe etape de dezbatere și de avizare precum o lege. În plus, nu poate avea același nivel de detaliu. Acesta este un alt motiv pentru care nu este în regulă ca reforme importante să se producă fără un parcurs normal. Un parcurs normal ar permite examinarea pe îndelete a posibilelor implicații ale măsurilor prevăzute și a modului în care ar putea interacționa cu alte reglementări existente. Mai mult, există timpul necesar pentru ca nu doar parlamentarii ci și alți experți să se aplece asupra propunerilor. Iar spre deosebire de o lege, o ordonanță de urgență produce efecte imediat după adoptare (dacă este publicată în Monitorul Oficial). Efectele ordonanțelor nu pot fi amânate nici de un refuz al promulgării din partea președintelui, care în cazul unei legi poate trimite textul înapoi spre reexaminare, nici de o sesizare la Curtea Constituțională. Evitarea procesului normal într-o situație în care nu există nicio urgență nu poate fi justificată ca fiind în interesul public. Procedura lungă și poate plictisitoare a fost introdusă peste tot pentru a îmbunătăți calitatea legislației și a guvernării. Ea nu asigură o voce pentru toți, dar împiedică totuși fuga de transparență și responsabilitate – nu doar față de Parlament, ci față de întreaga societate. 

De altfel, guvernul a făcut totul într-o asemenea grabă încât nu a respectat nici măcar procedura legală pentru OUG-uri: doar 2 din 25 au avut avizul Consiliului Legislativ la momentul adoptării, cu toate că acesta este obligatoriu de obținut în prealabil. În cazul celorlalte, avizul Consiliului Legislativ a fost solicitat a doua zi după adoptarea ordonanțelor, adică ziua când a fost demis guvernul Orban. Pentru că guvernul era deja demis și procedura legală de solicitare a avizului înainte de adoptare nu a fost urmată întocmai, Consiliul Legislativ a refuzat să se pronunțe inițial, dar s-a răzgândit câteva zile mai târziu și a avizat negativ textele (citește mai multe pe Dela0).

 

Unele măsuri vizează lucruri extrem de importante

Nu în ultimul rând, ce s-a întâmplat pe 4 februarie este grav și pentru că unele din ordonanțele adoptate fac modificări în domenii foarte importante și care într-o democrație sunt adoptate după o analiză publică serioasa chiar dacă exista o majoritate zdrobitoare în Parlament. E un proces necesar pentru a obține legislație cu o mai mare legitimitate și calitate.

Una din ordonanțele adoptate a făcut modificări semnificative la finanțarea serviciilor de sănătate – modificări care n-au putut fi dezbătute public în prealabil. Spre exemplu, mai mulți, printre care Avocatul Poporului și șeful Departamentului pentru Situații de Urgență Raed Arafat, au criticat faptul că nu a existat un studiu de impact sau o dezbatere publică legate de măsura de a permite spitalelor private să ofere servicii de urgență care să fie acoperite din bani publici. De asemenea, au observat faptul că există posibilitatea apariției „concurenței neloiale” între sectorul privat și cel public și că sunt multe aspecte care trebuie să fie clarificate mai departe, legat de detalii ce vor fi importante la implementarea măsurilor.

Altă ordonanță modifică legislația electorală. Printre altele, este dublat numărul de deputați și senatori care reprezintă românii din afara țării în Parlament. În plus, cetățenii din țară vor putea să voteze pentru alegerile parlamentare pe liste suplimentare, asta cu toate că până acum sistemul electoral prevedea votul doar în județul de domiciliu, pentru că parlamentarii sunt aleși si reprezinta circumscripții județene. 

Toate aceste modificări au fost făcute prin OUG împotriva spiritului – și probabil chiar și a literei – Constituției, care spune că ordonanțele de urgență „nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale…”. 

Premierul Orban și guvernul său au făcut, așadar, reforme semnificative prin intermediul unui pachet de ordonanțe de urgență. Asta în timp ce de luni de zile premierul, președintele și alți politicieni care au susținut guvernul Orban spun că este necesară organizarea alegerilor parlamentare cât mai repede, pentru că altfel nu pot fi făcute reformele de care are nevoie România. De ce nu puteau aștepta aceste măsuri până după alegerile anticipate? Poate tocmai pentru a evita genul de atenție și critică din partea Parlamentului, presei și publicului care se poate produce atunci când se încearcă adoptarea unei reforme prin procesul legislativ normal.

Utilizarea excesivă și nejustificată a ordonanțelor de urgență este o problemă recurentă în România. Cauzele și impactul acestei practici ar merită mai multă atenție publică și o analiză mai temeinică. Sunt organizații care au urmărit și analizat mai constant problema aceasta, precum Apador-CH și unii aliați din societatea civilă. Dar în general subiectul nu este discutat suficient din perspectiva democratică și a calității actului de guvernare, ci de multe ori dintr-o perspectivă partizană sau una concentrată mai degrabă pe jocul politic și cine îl câștigă sau îl pierde. Pentru a se schimba ceva, e nevoie să urmărim și penalizăm în egală măsură toate guvernele pentru astfel de abuzuri – renunțând la dublele măsuri și logica de tipul „scopul scuză mijloacele.” Chiar dacă dubla măsură și distorsiunea de confirmare (confirmation bias) sunt tendințe umane firești, actorii politici, inclusiv media și jurnaliștii, au datoria să opereze în conformitate cu rolul lor instituțional public și nu ca oricare dintre noi la nervi pe Facebook.