Politici familiale

  • Borbála Kovács

În ultimul deceniu, componenta principală a politicilor familiale din România a fost concediul și indemnizația pentru creșterea copilului. Acest instrument de politici sociale nu a suferit mari modificări din 2005 încoace, însă ajustările mici au fost multe și dese. Această politică, de susținere a ieșirii de pe piața muncii timp de doi ani a unuia dintre părinți pentru fiecare copil născut, a fost menită, printre altele, să contribuie la sporirea natalității[1].

În timp ce acest scop, în fond, pronatalist a devenit din ce în ce mai explicit și des menționat de diverși politicieni în ultimii ani[2], pe fondul îmbătrânirii populației, ansamblul de politici familiale din România rămâne deficitar indiferent dacă vine vorba de stimularea fertilității, de asistarea familiilor în împăcarea responsabilităților de creștere a copiilor cu realizarea de venituri acasă sau de investiții în viitoarele generații de contribuabili pentru creștere economică și un sistem social viabil.

În plus, instrumentul politicilor familiale (în mod principal, concediul plătit pentru creșterea copilului și indemnizația aferentă), a avut succes doar parțial în cel mai bun caz. Inechitățile pe care le generează și efectele lor nu sunt subiecte de dezbatere publică, iar alternativele la această politică sunt și ele puțin prezente atât în dezbaterea publică, cât și în programele electorale.

Lipsa intervențiilor de susținere a creșterii copilului de peste doi ani, accesibile pentru majoritatea celor care (mai) doresc un copil, face ca efectele pronataliste ale politicilor familiale românești să se lase așteptate. Drepturile în bani – sub forma bonusurilor de naștere și a indemnizațiilor fără limite superioare – sunt costisitoare și de o eficiență îndoielnică în încercarea de a stimula formarea de familii (mai mari)[3].

Alte măsuri care ar putea avea efecte pozitive și pe termen lung – de pildă servicii medicale de calitate și gratuite pentru copii; servicii de îngrijire și educație cu program prelungit de calitate; servicii conexe și facilități pentru familiile cu copii mici, inclusiv cele cu un singur părinte – nu sunt subiecte proeminente în dezbaterea publică.

1. Discurs pronatalist în contextul îmbătrânirii populației

După 15 ani de la căderea regimului ceaușist, timp în care aproape că s-a înjumătățit numărul de nașteri[4], s-a introdus concediul plătit de creștere a copilului[5] și au dispărut beneficiile în bani pentru mamele cu mulți copii, discursul pronatalist a devenit din nou din ce în ce mai explicit și mai des auzit.

Mai mult

Preocuparea pentru numărul nașterilor în România ultimilor 10 ani se alimentează din două mari temeri colective ale societății românești: (1) diferențele de fertilitate între populația etnic română (crezută mai scăzută) și cea romă (crezută a fi semnificativ mai ridicată)[6]; și, mai recent, (2) îmbătrânirea populației, cu implicații sociale și mai ales economice pe termen mediu și lung (următorii 15-35 ani). Din păcate, sporirea natalității rămâne de departe cel mai des auzit scop al politicilor familiale, văzut a fi cel mai bine promovat prin beneficii în bani pentru părinți cu copii sub 2-3 ani (mai ales prin alocația de stat de 200 lei/lună și concediul plătit de creștere a copilului), dar care nu par să aibă efecte susținute pozitive în ce privește numărul de nașteri.

copii_fig1

Graficul 1. Sursa: Eurostat[7].

Nici diferențele de fertilitate între diferite tipuri de familii sau efectele economice și sociale catastrofale din viitor datorate scăderii numărului de nașteri nu vor putea fi rezolvate pur și simplu prin creșterea numărului de nașteri (în rândul clasei de mijloc românești). Stimularea nașterii copiilor nu poate avea efectele economice și sociale scontate dacă statul român nu face eforturi pentru a susține creșterea și educarea optimă a acelor copii. Preocuparea față de numărul copiilor născuți aduce aminte de discursul epocii ceaușiste, în care politicile s-au centrat pe mărimea populației și mărimea forței de muncă (puțin școlite, mai degrabă puțin sau necalificate din agricultură și industria grea, motoarele economiei românești în anii 70-80)[8].

Însă contextul macroeconomic și social s-a schimbat: economia nu se mai bazează pe industrie, ci pe sectorul de servicii, unde creșterile de productivitate sunt mai scăzute; iar statul bunăstării devine din ce în ce mai costisitor datorită populației vârstnice din ce în ce mai mari. În acest context, forța de muncă ar trebui să fie și mai productivă, și mai competitivă, pe scurt mult mai bine instruită, pentru a putea susține o economie post-industrială în creștere și un stat al bunăstării din ce în ce mai costisitor raportat la persoana contribuabilă.

Prioritățile politicilor familiale ar trebui, așadar, să fie mai puțin centrate pe încurajarea nașterilor și (mult) mai mult pe creșterea și educarea tinerelor generații. Deși creșterea numărului de nașteri ar fi foarte bine venită, de una singură aceasta – chiar dacă s-ar petrece exclusiv în rândul populației active, cu venituri medii și peste medie – nu ar salva nici economia, nici statul bunăstării în următorii 30-50 de ani.

2. Echitatea sistemului de prestații sociale pentru familiile cu copii

2.1. Concediul plătit de creștere a copilului

Spre deosebire de alte state europene, în România susținerea publică a nașterii și creșterii copiilor mici a fost condiționată de realizarea de venituri, componenta în bani (indemnizația) fiind legată de dreptul la concediu – un drept al persoanei angajate. Cu alte cuvinte, persoana care are un copil mic poate beneficia de ajutor bănesc pentru a și-l crește în primii ani doar dacă a realizat venituri și a plătit contribuții și impozite. Părintele căruia i se naște un copil și este inactiv în perioada sarcinii și/sau la momentul nașterii nu este susținut în această activitate de îngrijire și creștere. În România, asta înseamnă aproximativ jumătate din părinții cărora li s-au născut copii după 2005[9] (vezi Graficul 2).

copii_fig2

Graficul 2: Beneficiari indemnizație în februarie 2016: 140.154; beneficiari stimulent reinserție: 38.875. Total beneficiari: 179.029. Nașteri (vii) între martie 2014 și decembrie 2015: 357.081. Sursele datelor: Eurostat, Ministerul Muncii[10].

Mai mult

Cel mai problematic aspect al concediului plătit de creștere a copilului din punctul de vedere al echității îl reprezintă sursa bugetului pentru plata indemnizațiilor. Dacă până în 2005, în baza legii 19 din 2000, indemnizația se plătea, ca multe alte indemnizații, din bugetul asigurărilor sociale, odată cu OU 148 din 2005 bugetul acestui drept social provine direct de la bugetul de stat. Iar la bugetul de stat contribuie fiecare părinte indiferent de relațiile de lucru, de surse de venit sau de nivelul veniturilor, cel puțin prin TVA pe bunurile cumpărate.

În plus față de selectivitatea politicii de susținere a creșterii copilului, condițiile de eligibilitate ale acestui drept social rămân restrictive chiar și pentru persoanele care sunt, de regulă, active, dar nu neapărat în perioada sarcinii / nașterii, acestea putând fi văzute ca penalizând inclusiv părinții clasei de mijloc. Realizarea de venituri continuu în cele 12 luni care preced nașterea a devenit un fenomen din ce în ce mai rar, firesc doar pentru bugetari și pentru aceia care au resursele să-și poată gestiona pe hârtie activitatea profesională așa cum doresc. Majoritatea persoanelor active lucrează pe o piață de muncă caracterizată de nesiguranță, mai ales după 2008. Pentru cei fără studii superioare (majoritatea persoanelor de vârstă fertilă), pe piețe de muncă locale mici și puțin diversificate (orașe mici și comune, deci majoritatea persoanelor active) și în sectoare caracterizate de precaritatea relațiilor de angajare (salarii mici, ore de lucru neconvenționale, contracte temporare și/sau condiții fizice de lucru precare) nesiguranța locului de muncă tinde să fie mai ridicată, făcând accesul la acest drept dificil. Modificările din vară[11] privitoare la condițiile de eligibilitate sunt, din acest motiv, foarte binevenite, însă nu îmbunătățesc șansele accesului la concediu plătit pentru părinții care au deja un copil, dar care trăiesc în zone cu piețe de muncă mici: sate, comune și orașe mici. În acest sens, efectul pronatalist poate fi atins doar dacă acest drept social este văzut ca unul accesibil.

Nici eliminarea limitei superioare a indemnizației nu face mult nici pentru numărul nașterilor, nici pentru creșterea accesibilității prestației. Din contră, nemodificarea valorii minime a indemnizației, de 600 RON/lună, între 2007 și această vară, în condițiile în care peste 60% din beneficiari erau eligibili pentru indemnizația minimă în anii precedenți[12], inclusiv după introducerea în 2009 a opțiunii de calcul în funcție de veniturile realizate, a transformat efectul stimulator al politicii, mai ales pentru familiile care ar fi dorit (încă) un copil. Este drept că, în condițiile în care o proporție semnificativă a salariaților din România din sectorul privat primesc o parte din salariu „la negru”[13], erodarea valorii indemnizației minime putea avea efecte pozitive asupra ratei de declarare a veniturilor reale. Nu știm dacă acest proces a avut într-adevăr loc. Ceea ce pare să se întâmple în sectorul privat, însă, este că beneficiarii concediului plătit care vor sau sunt forțați să se întoarcă la locul de muncă înainte de terminarea concediului preferă să rămână în concediu pe hârtie și să își primească salariul „în plic”[14]. Cu alte cuvinte, informalitatea pe piața muncii, împreună cu erodarea valorii indemnizației minime, au făcut ca aranjamentele de angajare și plată informale să persiste.

Rămâne, așadar, neclar cum poate să acționeze ca un stimul pozitiv o politică atât de selectivă și care penalizează la fel pe cel care are activitate economică susținută ani de zile cu o zi nelucrată / neasigurată în anul înaintea nașterii ori pe cel care nu are nicio zi de perioadă de cotizație. În plus, reacțiile reprezentanților Ministerului Muncii sugerează că această instituție este mai preocupată de posibilitatea așa-zisului abuz al sistemului[15] decât de inechitățile generate de design-ul acestei politici.

2.2. Selectivitatea serviciilor de îngrijire și educație timpurie

Selectivitatea în ce privește susținerea familiilor cu copii mici nu caracterizează doar sistemul prestațiilor sociale în bani. Publicații ale World Vision România sau UNICEF, de pildă, semnalează de ani de zile diferențele din ce în ce mai mari care există între urban și rural când vine vorba de servicii, în special servicii de învățământ și medicale[16]. Învățământul antepreșcolar și preșcolar cu program prelungit și de calitate lipsește în marea majoritate a comunelor și orașelor mici[17]. În plus, procedurile pentru înființarea și finanțarea unor astfel de servicii descurajează crearea lor, fiind necesară formularea cererii de către suficienți părinți. Organizarea de grupe pentru vârstă antepreșcolară sau cu program prelungit durează chiar și acolo unde părinții sunt informați asupra procedurii.

În plus, în zonele urbane locurile cu program prelungit sunt adesea limitate, fără a exista, în schimb, proceduri transparente de gestionare a înscrierilor peste capacitate. Criteriile care conferă prioritate la admitere, atât la creșă, cât și la grădiniță, tind să favorizeze familiile cu două venituri, adică cele cu venituri mai ridicate și cu opțiuni alternative de îngrijire mai numeroase. Acest lucru face ca familiile cu un singur venit sau fără venituri să nu beneficieze de locuri de creșă și grădiniță cu program prelungit, împiedicând părinții în căutare de loc de muncă și părinții singuri (separați sau divorțați, respectiv cei faptic singuri dacă unul din părinți este în străinătate la lucru) să se angajeze[18]. Cu alte cuvinte, și organizarea serviciilor de învățământ antepreșcolar și preșcolar contribuie în mod activ la inechitățile dintre familiile cu venituri și stare pe de-o parte și cele cu resurse limitate pe de altă parte.

3. O politică familială orientată spre investiție socială, nu pronatalism

Ceea ce este necesar în contextul românesc – indiferent dacă dorim să stimulăm numărul nașterilor, să îmbunătățim condițiile în care copiii deja născuți și care se vor naște cresc sau să facem investiții în educarea și formarea fiecărui copil (indiferent de etnie sau alte particularități socio-economice) – este o politică familială mai cuprinzătoare și care să exprime printr-o serie de intervenții, beneficii și servicii aprecierea față de copil, indiferent de mediul din care provine.

Mai mult

În alte țări, familiile cu copii beneficiază de deduceri de impozit, chiar și acolo unde există regim de impozitare unic, ca în România[19], respectiv de o gamă mai diversă de beneficii universale pentru familiile cu copii. Țările europene cu rate de natalitate relativ ridicate sunt cele care au un stat al bunăstării cu servicii de calitate universale bine dezvoltate: nu doar servicii de îngrijire, dar și servicii medicale și conexe creșterii și îngrijirii copiilor[20]. O politică familială care apreciază și investește în copil ar fi una în care protecția copilului – indiferent de mediul de proveniență – ar fi luată în serios. Acest lucru înseamnă o diversitate de intervenții pentru asistarea părinților și copiilor în rândul familiilor cu dificultăți și probleme, o încurajare și înlesnire a procedurilor de adopție și investiții în sistemul de îngrijire a copiilor instituționalizați. Dacă dorim mai mulți copii, trebuie ca viitorii părinți să simtă că sunt ajutați la fiecare pas, nu că orice interacțiune cu instituțiile statului este o sursă de frustrare.


[1]Preambulul Ordonanței de Urgență 148/2005, care reglementează concediul pentru creșterea copilului într-o legislație separată față de celelalte prestații sociale ale persoanelor cu relații de muncă: „În vederea realizării obiectivelor înscrise în Programul de guvernare, cu privire la îmbunătăţirea standardului de viaţa al persoanelor vârstnice, pentru aceasta fiind necesara consolidarea financiara a sistemului public de pensii, prin externalizarea din bugetul asigurărilor sociale de stat a prestaţiilor care nu au natura contributivă sau nu au legatură cu riscurile sociale asigurate, din necesitatea îmbunătăţirii echilibrului social-economic al familiei, prin susţinerea acesteia în vederea creşterii copilului, în scopul stimulării creşterii natalităţii şi diminuării fenomenului de abandon al copiilor…”. Text accesat pe 1 decembrie 2016, la <http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/65867>.

[2] Vezi de pildă discursul din iunie 2013 a președintelui Băsescu, accesat pe 5 decembrie 2016 la <http://www.mediafax.ro/social/basescu-natalitatea-misiune-pe-care-si-femeile-trebuie-sa-si-o-asume-cum-dumnezeu-femeia-roma-poate-tine-cinci-sase-copii-iar-romanca-nu-poate-10982478>.

[3]Kovács, B. (2015). „Obiectivele implicite ale concediului plătit pentru creșterea copilului în ultimii 10 ani: de la dezactivare la activare.” Accesat pe 1 decembrie 2016 la <http://www.openpolitics.ro/obiectivele-implicite-ale-concediului-platit-pentru-cresterea-copilului-in-ultimii-10-ani-de-la-dezactivare-la-activare/> și Kovács, B. (2015). „Concediul plătit pentru creșterea copilului: siguranță socială în familiile eligibile fără creșterea natalității.” Accesat pe 1 decembrie 2016, la <http://www.openpolitics.ro/concediul-platit-pentru-cresterea-copilului-siguranta-sociala-in-familiile-eligibile-fara-cresterea-natalitatii/>.

[4]De la 369.544 nașteri vii în 1989 la 185.006 în 2015.

[5]În ianuarie 1990 prin decret lege 31/1990.

[6]În lipsa statisticilor credibile despre etnia părinților la naștere sau a copiilor nou-născuți nu este posibilă estimarea validă a acestor diferențe. Cu toate acestea, inclusiv președinția s-a preocupat de această așa-zisă problemă în iunie 2013. Accesat pe 5 decembrie 2016 la <http://www.mediafax.ro/social/basescu-natalitatea-misiune-pe-care-si-femeile-trebuie-sa-si-o-asume-cum-dumnezeu-femeia-roma-poate-tine-cinci-sase-copii-iar-romanca-nu-poate-10982478>.

[7]Eurostat. „Live births (total) by month (demo_fmonth)”. Accesat pe 1 decembrie 2016, la <http://ec.europa.eu/eurostat/web/population-demography-migration-projections/births-fertitily-data/database>.

[8]Vezi Kligman, G. (1992). ‘The Politics of Reproduction in Ceaușescu’s Romania: A Case Study in Political Culture’, East European Politics and Societies, 6 (3), pp. 364-418, și Verdery, K. (1994). ‘From Parent-State to Family Patriarchs: Gender and Nation in Contemporary Eastern Europe’, East European Politics & Societies, 8(2): 225-255.

[9]Kovács, B. (2015). „Concediul plătit pentru creșterea copilului: siguranță socială în familiile eligibile fără creșterea natalității.” Accesat pe 1 decembrie 2016, la <http://www.openpolitics.ro/concediul-platit-pentru-cresterea-copilului-siguranta-sociala-in-familiile-eligibile-fara-cresterea-natalitatii/>.

[10] Cifrele despre numărul de beneficiari ai indemnizației și suplimentului de reinserție disponibile de la Ministerul Muncii: „Serie de date la nivel național 2012-2016”, accesat pe 1 decembrie 2016la <http://www.mmuncii.ro/j33/index.php/ro/2014-domenii/familie/politici-familiale-incluziune-si-asistenta-sociala/2014-domenii/familie/politici-familiale-incluziune-si-asistenta-sociala/2629-incluziune-sociala-date-statistice-rapoarte-statistice>.

[11]Pentru detalii, vezi Hotnews, accesat pe 5 decembrie 2016 la <http://www.hotnews.ro/stiri-esential-21269759-ministerul-muncii-despre-cresterea-indemnizatiei-crestere-copilului-dupa-numai-luna-aplicare-masurii-inregistreaza-deja-dezechilibru-aceasta-situatie-trebuie-dezbatuta-public.htm>.

[12]Din păcate Ministerul Muncii nu publică tabele defalcate pe tip de beneficiu în fiecare an. Datele pentru 2011 însă indică faptul că 63,6% (125.041 dintr-un total de 196.680 beneficiari) dintre beneficiari primeau indemnizația minimă de 600 RON/lună. Nu avem motive să credem că acest procent ar fi fost semnificativ diferit (adică cu mai mult de 10%) în anii anteriori sau după 2011.

[13]Vezi Parlevliet, J. și Xenogiani, T. (2008). ‘Report on Informal Employment in Romania’, Working Paper no. 271, OECD Development Centre.

[14]Un studiu calitativ cu interviuri semi-structurate, realizate în 2010 și 2015, arată că această practică este percepută ca destul de răspândită în sectorul privat. Vezi Kovács, B. (2015).„Managing access to full-time public daycare and preschoolservices in Romania: planfulness, cream-skimming and ‘relations’.”Journal ofEurasian Studies 6(1): 6-16.

[15]Vezi de exemplu: „Au fost cazuri în care în sistem o familie apărea că nu are niciun venit, dar ei de fapt au un Mercedes Clasa E în fața porții, acolo în sat. Deci eu, ca stat, îi dau venitul minim garantat, iar omul stă acasă frumos și are Mercedes. Dacă nu am aceste informații direct din comunitate, nu voi reuși să am o asistență socială eficientă. La noi în România în permanență numărul de invalidități crește. Cel puțin în scriptele noastre sunt din ce în ce mai multe invalidități. Culmea, statisticile arată că există o pondere constantă, de obicei, a acestui tip de probleme. Aici este vorba de inspecția socială, de faptul că nu avem suficienți oameni, că lucrurile se fac pe bază de hârtii și nu pe bază de contact direct”, în interviu, la Voiculescu, L. (2016). „«Eu, ca stat, îi dau venitul minim garantat, iar omul are Mercedes la poartă». Ministrul Muncii, la Interviurile Republica, anunță recensământul asistaților social”. Republica, accesat pe 1 Decembrie 2016 la: <https://republica.ro/zeu-ca-stat-ii-dau-venitul-minim-garantat-iar-omul-are-mercedes-la-poarta-ministrul-muncii-la-interviurile>.

[16]Vezi, spre exemplu: Bădescu, G., Petre, N., Argi, D. (2014). „Bunăstarea copilului din mediul rural. 2014”. Accesat pe 1 decembrie 2016 la <http://www.worldvision.ro/_downloads/allgemein/Bunastarea_copilului_2014.pdf>. Sau: Stănculescu, S., Marin, M., Popp, A. (2012). „Copil în România. O diagnoză multidimensională”. Accesat pe 1 decembrie la <http://www.unicef.ro/wp-content/uploads/Copil-in-Romania-O-diagnoza-multidimensionala-2012.pdf>.

[17]Vezi Ulrich (2009). Numărul locurilor în creșele publice a fost 11.000 în 2009 în condițiile în care numărul nașterilor pe an oscila în jur de 200.000.

[18]Vezi pentru mai multe detalii: Kovács, B. (2015). „Managing access to full-time public daycare and preschoolservices in Romania: planfulness, cream-skimming and ‘relations’.” Journal of Eurasian Studies 6(1): 6-16.

[19]Ungaria. Vezi Kovács, B. (2016). “Socio-economic deficits and informal domestic childcare services in Romania: the policy drivers of the commodification of care from a micro-level perspective.”Journal of Contemporary Central and Eastern Europe, accesat în 5 decembrie 216 la <http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/0965156X.2016.1260868>.

[20]Țările scandinave.