Pensii

  • Dragoș Adăscăliței

Populația Europei cunoaște un proces de îmbătrânire accelarată, iar asigurarea resurselor financiare pentru pensii impune o presiune semnificativă asupra bugetelor naţionale. Sistemul public de pensii din România este unul de tip pay-as-you-go (PAYG) în care contribuțiile de asigurări sociale curente finanțează pensiile pentru pensionarii actuali. În acest sens, sistemul public de pensii este vulnerabil la schimbări demografice majore, care reduc numărul prezent de contributori dar și la alți factori care pot să aibă un impact direct asupra bugetului de asigurări sociale cum ar fi: migrația forței de muncă, un grad redus al colectării contribuțiilor de asigurări sociale sau modificarea cotelor de contribuție la asigurările sociale fără un plan bugetar care să țină cont de efectele fiscale pe termen lung.

După cum arată Figura 1, în România, îmbătrânirea populației, migrația dar și pensionările anticipate care au marcat politicile de privatizare din anii ‘90 au dus la o creștere accelerată a numărului de pensionari si o scădere a numărului de salariați. Astfel, în 2015 în România existau aproximativ 5,3 milioane de pensionari și 4,6 milioane de angajați. Disproporția dintre persoanele care contribuie efectiv la sistemul de pensii publice și numărul pensionari produce două tipuri de efecte. La nivel macro, accentuează deficitul bugetului public de pensii, ceea ce înseamnă mai puţine resurse pentru alte cheltuieli sociale sau pentru segmentul de populaţie tânără. La nivel individual, persoanele care în acest moment nu realizează venituri impozabile sau sunt angajate în economia informală vor beneficia fie de pensii considerabil diminuate (din cauza absenţei stagiului complet de cotizare), fie doar de indemnizaţia socială pentru pensionari ceea ce implică un risc foarte ridicat de sărăcie pe termen lung.

fig_1_dep_ratio

Sistemul de pensii și echitatea socială

Problemele fiscale care pot să afecteze sistemele de tip PAYG sunt însoțite de probleme de echitate socială. În acest context, discuția despre cheltuielile aferente pensiilor trebuie să țină cont de contractul intergenerațional care stă la baza sistemelor PAYG: la rândul lor, pensionarii de astăzi au asigurat pensiile pensionarilor de ieri. Așadar, pensiile trebuie să asigure un nivel de prezent beneficii care este cât mai apropiat de nivelul contribuțiilor trecute. Desigur, și în acest caz există distorsiuni între contribuții și beneficii care afectează bugetul de asigurări sociale și conduc la inechități sociale.

Mai mult

Un exemplu în acest sens sunt pensiile speciale care sunt guvernate de reguli aparte și care plătesc pensii mult peste nivelul mediu al pensiilor în România și pentru care contribuțiile trecute nu aigură cheltuielile prezente. Potrivit statisticilor oficiale, în 2016 în Romania existau un total de 161 661 de beneficiari ai pensiilor speciale, din care 154 052 sunt pensionari militari iar 7 609 sunt pensionari civili. Pensia medie pentru militari si pensionari civili este de 3 226 de lei pe luna si respeciv 6 438 de lei pe lună în contextul în care pensia medie este de 885 de lei pe lună iar pensia medie din agricultură este de 381 de lei pe lună.[1]

În contextul românesc, discuția despre sustenabilitatea și echitatea sistemului de pensii publice se impune abordată și din perspectiva paradoxului creat de eşecul politicilor de ocupare. Astfel, investițiile în politici de ocupare pentru persoanele vârstnice în România sunt aproape inexistente. Potrivit Eurostat, în 2014, România cheltuia pe politicile active de ocupare 0.023 % din PIB în timp ce Ungaria cheltuia 0.76 % din PIB iar Polonia 0.39 %. La aceasta se adaugă și reticența angajatorilor de a angaja persoane în vârstă dar și programele de concedieri din mediul privat care de multe ori trimit anagajații anticipat la pensie.

Pe de altă parte, situația fiscală a sistemului public de pensii s-a înrăutățit constant începând cu 2008.  După cum rezultă din Figura 2, dacă în 2007 România înregistra un surplus fiscal la sistemul de pensii de apriximativ 0.62 % din PIB, în 2013, deficitul sistemului public de pensii a fost de aproximativ 2.6 % din PIB – cel mai mare deficit înregistrat de sistemul de pensii în ultimii 25 de ani. Creșterea spectaculoasă a deficitului începând cu 2008 a avut mai multe cauze.  În primul rând, introducerea sistemului de pensii private (vezi mai jos) a implicat costuri semnificative pentru bugetul de stat. Începând cu 2008, anul în care sistemul privat de pensii a devenit funcțional, 2 % din contribuțiile de asigurări sociale au fost redirecționate către sistemul privat, urmând ca anual, rata contribuțiilor să crească cu 0.5 %  până la un nivel de 6 %. În al doilea rând, reducearea contelor de contrbuții sociale s-a făcut fără a ține cont de evoluția bugetară pe termen lung. În al treilea rând, majorările de pensii ad-hoc care au avut loc în 2007 și 2008 au dus la o creștere semnificativă a cheltuielilor cu pensiile.

fig_2_situatie-fiscala

În general, politicile publice care au vizat pensiile s-au concentrat pe ajustări temporare care au afectat sustenabilitatea sistemului public de pensii atât pe termen mediu, cât și pe termen lung.  De fapt, după mai bine de două decenii de reforme ale sistemului public de pensii România se află intr-o situație extrem de dificilă: atât sustenabilitatea financiară a sistemului de pensii s-a înrăutățit cât și problemele legate de inegalitățile create de regulile speciale care afectează o distribuție echitabilă a veniturilor din pensii au devenit mai acute.

Fondurile private de pensii

Fondurile private de pensii (sau Pilonul II) au fost introduse în 2008, după mai bine de un deceniu de negocieri politice care au vizat modul de funcționare dar și mărimea acestora (Armeanu 2010; Adascalitei and Domonkos 2015a). Este important de menționat că încă din 1977, România avea un sistem de pensii cu doi piloni, în care pilonul II era finanțat printr-o contribuție suplimentară de 3 % din salariu și care era depusă într-un fond special de investiții la CEC. Pentru aceste depozite, statul garanta o dobândă anuală de 3%.

Mai mult

În anii ‘90 aceste fonduri au fost utilizate pentru a acoperi alte cheltuieli (spre exemplu pensiile militarilor) și și-au pierdut din valoare datorită crizelor inflaționiste din acea perioadă.

Discuția despre pensiile private, răspândită de către Banca Mondială începând cu 1994 în Europa Centrală și de Est, presupune redirecționarea a unei părți din contribuțiile de asigurări sociale către un sistem de pensii adminstrat privat și care plătește anuități la sfârșitul perioadei de contribuție în funcție de rata de rentabilitate a investițiilor (World Bank 1994). Ideea pensiilor private a fost răspândită  ca soluție la îmbătrânirea populației dar și ca antidot împotriva controlului politic asupra bugetelor din sistemele de asigurări sociale. Mai mult, în raportul său Banca Mondială argumenta că sistemele private de pensii vor contribui la creștere economică, la dezvoltarea piețelor financiare și la o îmbunătățire a colectării contribuțiilor prin diminuarea evaziunii fiscale (Adascalitei and Domonkos 2015b).

Deși majoritatea statelor din Europa Centrală și de Est au introdus sisteme de pensii private până la începutul anilor 2000, până la acel moment era deja evident că sistemele pensiilor private nu puteau livra beneficiile promise de Banca Modială. De fapt, promisiunile de creștere economică și rezolvare a problemelor demografice erau mai degrabă mituri care nu aveau bază in economia reală (Orszag and Stiglitz 2001).

Problemele ridicate de pensiile private sunt evidente și în România, unde transferul a unei părți din contribuții către pensiile private nu a avut efectele descrise în raportul Băncii Mondiale. Mai mult, introducerea pensiilor private a accentuat problemele fiscale ale sistemului public de pensii, într-un moment în care criza economică deja punea presiune pe bugetul național. Ca și în cazul majorității țărilor din Europa Centrală și de Est, cea mai mare parte a fondurilor pensiilor private (aproximativ 70%) sunt investite în titluri de stat, ceea ce le transformă în împrumuturi pe care contributorii le acordă statului pentru a finanța datoria publică internă.  Pe de altă parte, garanțiile oferite de fondurile de pensii reprezintă doar garanții nominale care nu țin cont de evoluția indicilor macro-economici cum ar fi inflația.

După numai doi ani de la introducerea pensiilor private Guvernul Boc a propus naționalizarea activelor fondurilor însă propunerea a fost categoric respinsă de Comisia Europeană și de Fondul Monetar Internațional care a inclus menținerea sistemului privat de pensii în condiționalitățile împrumutului acordat României.[2] Astfel, singura modalitate prin care Guvernul a putut să ia în calcul rezolvarea problemei costurilor bugetare ale sistemului privat a fost o înghețarea contribuției la 2% pentru un an.  O măsură similară a fost luată de Guvernul Cioloș în 2016 care a crescut contribuția la sistemul privat de pensii cu numai 0.1% în loc de 0.5% pentru a acoperi efectele bugetare ale tăierilor de taxe adoptate în anii precedenți.

Multe din greșelile de design ale sistemului de pensii private ar fi putut fi evitate, cu consecințe substanțiale asupra bugetului. În primul rând, contribuția la pensiile private nu ar fi trebuit să fie obligatorie, lăsând astfel la alegerea contributorilor participarea la sistem. În al doilea rând, ca și în cazul Cehiei, pensiile private ar fi putut fi finanțate din contribuții suplimentare și nu prin redirecționarea contribuțiilor de la sistemul de stat. În acest fel, bugetul de asigurări sociale ar fi fost protejat.

Sistemul de pensii din România în viziunea partidelor

Partidele din România nu au poziții politice coerente în ceea ce privește administrarea pensiilor și sustenabilitatea pe termen lung a sistemului de asigurări sociale. Promisiunile electorale vizează obiective pe termen scurt care nu țin cont de efecte bugetare. Spre exmplu, Partidul Național Liberal promite scăderea treptată a contelor de contribuție la sistemul de asigurări sociale până la o cotă totală de 16% fără însă a preciza cum va fi acoperit deficitul  creat prin reducerea acestora. În același timp, Partidul Social Democrat promite creșterea punctului de pensie până la 1265 de lei în 2019 dar și creșterea pensiei minime garantate până la 640 de lei 2018, în condițiile în care, după cum am arătat mai sus, deficitul actual din sistemul public de pensii este de 2.5%.

Mai mult

Deși în ultimii ani însăși Banca Mondială a încercat să redirecționeze discuția publică despre reforma pensiilor către propuneri care să reducă impactul crizei demografice cum ar fi promovarea angajărilor în rândul persoanelor vârstnice, egalizarea vârstelor de pensionare, investiții în calificări pentru muncitorii vârstnici sau creșterea ratei de colectare a contribuțiilor (Schwarz et al. 2014), în România, propunerile de reformă a pensiilor nu adresează provocările fiscale și distribuționale pe termen lung.


[1]Datele sunt disponibile aici: http://cursdeguvernare.ro/cate-pensii-speciale-se-platesc-in-romania-si-la-ce-nivel.html.

[2]http://www.gandul.info/stiri/cum-a-vrut-guvernul-boc-sa-nationalizeze-pensiile-private-7700980

Bibliografie

Adascalitei, Dragos, and Stefan Domonkos. 2015a. “Reforming against All Odds: Multi-Pillar Pension Systems in the Czech Republic and Romania.” International Social Security Review 68 (2): 85–104.

———. 2015b. “What Really Is a Pension Crisis? A Theoretical Argument on the Link between Ageing, Productivity, and Retirement.” http://pdc.ceu.hu/archive/00007209/01/cps-working-paper-changingemployment-pension-crisis-2015.pdf.

Armeanu, Oana I. 2010. The Politics of Pension Reform in Central and Eastern Europe: Political Parties, Coalitions, and Policies. 1st ed. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Orszag, Peter, and Joseph E. Stiglitz. 2001. “Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems.” In New Ideas about Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21st Century, edited by Robert Holzmann and Joseph E. Stiglitz. World Bank Publications.

Schwarz, Anita M., Omar S. Arias, Asta Zviniene, Heinz P. Rudolph, Sebastian Eckardt, Johannes Koettl, Herwig Immervoll, and Miglena Abels. 2014. The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia. World Bank Publications.

World Bank. 1994. Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. New York: Oxford University Press.

Acest subiect în contextul alegerilor din alți ani: