• Marina Popescu , Mihail Chiru , Raluca Toma

Schimbarea afilierii politice în timpul exercitării mandatului introduce două distorsiuni majore: (a) distribuția mandatelor rezultată în urma alegerilor este modificată substanțial și (b) parlamentarii care au guvernat nu pot fi trași la răspundere pentru că se înscriu în partidele din opoziție, cu cele mai mare șanse de a deveni  noile partide de guvernare și de a le garanta o re-alegere facilă.

Este o situație problematică normativ în care cetățeanul este reprezentat de același politician, însă nu în virtutea aceluiași program politic pentru care acesta a primit mandatul. Cauzele unei schimbări de afiliere sunt diverse și nu reprezintă neapărat un comportament negativ al parlamentarului. Numărul de parlamentari care fac o astfel de mișcare diferă foarte mult între țări și chiar în timp, însă există mereu consecințe pe termen scurt sau lung, de la schimbarea unei majorități guvernamentale, la promulgarea unor legi anti-traseism.

Motivația schimbării afilierii de către un ales este, însă, diversă. Parlamentarul poate să nu se mai regăsească în pozițiile ideologice sau în propunerile legislative și de politici publice ale partidului său, fie pentru că partidul și-a schimbat pozițiile, fie pentru că politicianul și-a revizuit pozițiile, pus în fața unor noi date sau circumstanțe sau consideră că politicile nu sunt suficient de favorabile circumscripției sale. În practică, sunt multe situații în care este dificil de stabilit cine și-a schimbat poziția, sau dacă este vorba de o schimbare de ideologie sau doar de o alegere pragmatică, motivată de supraviețuirea politică. Spre exemplu, fostul guvernator Republican al statului american Florida, Charlie Crist, candidează acum pentru acest post din partea partidului Democrat. În vreme ce Crist pretinde că nu se mai regăsește în ideologia unui partid Republican care a migrat către dreapta, mulți observatori consideră că el are tendința de a își schimba pozițiile în funcție de conjunctură. (Washington Post 2014). În România, cel mai adesea vehiculate sunt explicațiile ce țin de avansarea în cariera politică ori de șansele de realegere.

Situația în România și în lume

Cazuri de schimbare a afilierii politice pot exista oriunde, însă sunt țări în care acest lucru este mai frecvent decât în altele și în care se discută chiar de o patologie. În România fenomenul schimbării afilierii a fost în creștere în legislaturile 2004-08 și 2008-12, față de cele anterioare, aici încadrându-se și schimbarea multiplă sau succesivă de afiliere care s-a desfășurat în strânsă legătură cu fabricarea de majorități parlamentare alternative, ca răspuns la crize guvernamentale.

Parlamentarii migratori sunt singurii blamați, inclusiv de către partidele care perpetuează fenomenul pentru că îi primesc sau ademenesc pe aceștia, dar ele însele sunt inconsecvente față de propriile promisiuni către cetățeni și în raport cu proprii parteneri.

În România se înregistrează un nivel relativ ridicat al migrației parlamentare, comparat cu democrații avansate, dar există alte state post-comuniste unde fenomenul este și mai pronunțat. Spre exemplu, dacă în perioada 2002-07 doar 10% din Membrii Adunării Naționale a Franței au schimbat partidul, în România între 2004 și 2008, 23,8% au făcut același lucru (Heller și Mershon 2009: 11-13). În timp ce între anii 1992 și 1996, în țara noastră aproape 11% din deputați s-au mutat la alt partid, în Canada doar 2% și-au schimbat afilierea în perioada 1993-97. În schimb, în Ucraina între 1998 și 2006, până la 60% din membrii parlamentului au schimbat partidul (Comisia de la Veneția 2009). Desigur, există politologi care consideră că meritele și defectele democrațiilor tinere nu ar trebui comparate cu standardele actuale ale democrațiilor consolidate, ci cu practicile și standardele existente în statele respective în primele decenii de după democratizare (Schmitter 2004).

Procentul parlamentarilor care au schimbat partidul. Media pe legislaturi succesive.

grafic_1-fara-titlu

Sursa: Heller, W.B. si C. Mershon (eds.). 2009. Political Parties and Legislative Party Switching. New York: Palgrave Macmillan, 11.

Însă indiferent de perspectiva, pesimistă sau optimistă, pe care o preferăm, există întotdeauna consecințe ale proliferării migrației politice, mai mari sau mai mici, observabile imediat sau doar pe termen lung. Ele variază de la schimbarea unei majorități guvernamentale la disfuncționalități în comisiile parlamentare, și de la întărirea de moment a unui partid la promulgarea în timp a unor legi anti-traseism.

Efectele migrației politice în diferite țări

tabel_1-878x1024

Sursa: Heller, W.B. si C. Mershon (eds.). 2009. Political Parties and Legislative Party Switching. New York: Palgrave Macmillan, 13.

În România, nu se poate observa un proces de diminuare, dimpotrivă se observă o creștere a fenomenului după 2004, migrația menținându-se apoi la un nivel similar și în legislatura 2008-12. Această dinamică sugerează, pe de o parte, că socializarea politicienilor în cadrul partidelor nu este îndeajuns de eficientă în inculcarea unor valori și norme comune și a unui atașament organizațional care să facă din schimbarea afilierii politice un act extrem și nu o opțiune normală.

Semne importante de întrebare ridică și strategia de recrutare a candidaților pentru funcții politice înalte, precum cea de parlamentar. O ilustrare excelentă a acestui aspect este cazul PPDD, singurul partid nou care a reușit să câștige reprezentare parlamentară prin forțe proprii din 1996 până în 2012. Acest partid, care promitea pedepsirea severă a parlamentarilor săi care vor abandona partidul (daune de 2 milioane €) a promovat pe listele sale pentru alegerile parlamentare mai mult de 50 de candidați care au deținut în trecut funcții publice ca membri ai altor partide politice. În prezent, din cei 68 de parlamentari PPDD aleși în 2012, doar 26 mai sunt încă membri ai partidului, fapt ce a condus la dizolvarea grupului parlamentar al partidului din Senat.

Pe de altă parte, dinamica sugerează de asemenea lipsa unei soluții sistemice, agreate transpartinic, care ar putea compensa eșecurile organizaționale individuale ale partidelor în ceea ce privește selectarea și socializarea cadrelor. Această absență poate fi considerată un indicator al gradului redus de instituționalizare a sistemului de partide din România.

România: Procentul deputaților care au schimbat partidul

grafic_2-fara-titlu

Surse: Chiva, C. 2007. „The institutionalisation of post-communist parliaments: Hungary and Romania in comparative perspective”,  Parliamentary Affairs, 60: 2; calculele autorilor

Dacă nivelul migrației parlamentare a rămas constant ridicat în ultimul deceniu, ceea ce pare diferit în ciclul legislativ recent încheiat este migrația succesivă, care pare că s-a amplificat: aceiași parlamentari migrează de mai multe ori (vezi tabelul de mai jos), în unele cazuri bifând chiar toate grupurile parlamentare, cu excepția UDMR. Acest fenomen poate fi pus în legătură cu deciziile și acțiunile dincolo de mandatul constituțional ale unui alt actor instituțional. Astfel, strategia de fabricare artificială a unor majorități prezidențiale a reprezentat un impuls suplimentar dat migrației parlamentare. Deși în 2004, Traian Băsescu descria cooptarea PUR la guvernare drept „soluția imorală”, în 2009 a folosit un grup de parlamentari desprinși din PSD și PNL (UNPR), pentru a crea o majoritate parlamentară corespunzătoare propriilor preferințe, un procedeu asemănător cu cel din 2004. În 2012, după ce a contribuit la căderea guvernului, UNPR a fost reintegrat în sfera PSD, existând și discuții de unificare, iar în final UNPR a rămas un partid separat în coaliția de guvernare de după alegerile din 2012.

Migrația parlamentarilor și situația partidelor (2008-2012)

tabel_2-fara-titlu

Notă: Totalul plecărilor este mai mare decât totalul primirilor deoarece un număr important de parlamentari au renunțat la afiliere, rămânânând independenți/ fără a se alătura unui alt grup parlamentar, datele înregistrează inclusiv cazurile în care același deputat a fost primit sau a ieșit de mai multe ori din grupul unui partid.

Curtea Constituțională a contribuit și ea la perpetuarea problemei, prin acceptarea constituționalității formării grupului independenților în parlament în 2010, deși în mod logic orice grup parlamentar ar trebui să aparțină unui competitor în alegeri, iar parlamentarii „independenți” nu au fost aleși ca independenți ci prin candidaturi susținute de partide.

De asemenea, o motivație nouă pentru migrație pare să fie, după 2008, obținerea de fonduri de la bugetul de stat sau din fondul de rezervă al guvernului pentru localitățile componente ale colegiului („pork barrel”), mai ales dată fiind creșterea nivelului alocărilor preferențiale ale acestor fonduri: în special primăriilor de aceeași culoare politică ca guvernul (Volintiru 2012: 17-18; SAR 2011: 17).

Explicațiile politicienilor despre migrație sunt în general negative, nediferențiate și radicale:

Victor Ponta, președinte PSD (2011): „Dacă primarul sau consilierul județean își pierde mandatul dacă trece la alt partid, la fel trebuie să se întâmple și cu parlamentarul. Genul acesta de turiști politici trebuie să-i sancționăm prin lege. Dar să te alegi cu votul politic al nostru și apoi să pleci din partid din iubire pentru doamna Udrea…Iubirile pentru doamnele Udrea viitoare trebuie sancționate prin lege.” (Evz.ro 2011)

Monica Macovei,  ARD „Unul dintre criteriile de integritate a fost să nu se îngăduie traseismul de la un partid la altul în cadrul alianței. Un alt obiectiv este și interzicerea traseismului nu numai în cadrul alianței.”  (Mediafax 2012)

Liviu Robert Neagu, secretarul general al PPDD: „Toți candidații PPDD sunt obligați să semneze contractul prin care se angajează să plătească partidului 2 milioane de euro în cazul în care [după alegerea ca parlamentar] migrează la un alt partid. Suma a fost stabilită mai mult simbolic. Nu a existat o analiză pentru aceasta sumă. Am primit această propunere din teritoriu și cei din teritoriu ne-au spus că puteam pune orice sumă, și 20 de milioane de euro. Niciunul din cei care candidează nu iau in calcul că vor părăsi echipa după alegeri. Este un gest moral, un gest de atașament față de partid”. (Gândul 2012)

Există și încercări de diferențiere între tipuri de migrație, care aplică însă un mod de analiză a diverselor motivații mai degrabă superficial, deși posibil amuzant:

Daniel Constantin, președinte PC (martie 2012): „Migrație politică în sens negativ este când un politician pleacă din Opoziție în Putere. Când pleacă de la Putere în Opoziție, lucrurile sunt din altă perspectivă.” (Ziare.com 2012)

Puiu Hașotti, lider PNL Senat (aprilie 2012) „Una este când un parlamentar al opoziției pleacă la putere pentru a avea avantaje, și avem un astfel de partid al traseiștilor politici, și vorbim de UNPR, și este cu totul altceva când un parlamentar al puterii vine la opoziție riscând… Este altfel de migrație, mai puțin imorală, mai scuzabilă.”

Partidele și politicienii individuali au făcut o serie de propuneri de rezolvare a problemei, mai ales atunci când se aflau în opoziție, respectiv în postura de victime și nu beneficiari ai practicii, subiectul fiind pentru prima oară menționat într-un program electoral în 2012 (Openpolitics, Promisiuni electorale 2012 – Design Instituțional]. În 2011, noua lege electorală inițiată de Victor Ponta și Crin Antonescu (Propunere legislativă 409/2011 pentru modificarea Legii 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaților și Senatului și pentru modificarea și completarea Legii nr.67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, a Legii administrației publice locale nr.215/2001 și a Legii nr.393/2004 privind statutul aleșilor locali și a Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, cu modificările și completările ulterioare) propunea completarea regimului de incompatibilități parlamentare cu „incompatibilitatea ideologică”, care ar fi implicat pierderea mandatului în cazul schimbării afilierii politice.

Acest lucru reiese clar din expunerea de motive a acestei legi de către inițiatori: „În ceea ce privește regimul incompatibilităților, această propunere de reglementarea are în vedere eliminarea situațiilor de puternică instabilitate politică și parlamentară, determinate de posibila incapacitate de menținere a convingerilor politice a unor parlamentari pe durata întregului mandat; renunțarea la convingerile politice în considerarea cărora alegătorii au înțeles să acorde fiecărui candidat  încrederea electorală nu poate avea drept consecință decât pierderea mandatului, esența exercitării acestuia fiind însăși aceea de a oferi alegătorilor garanția că finalitatea votului exprimat nu le va fi deturnată prin renunțarea de către acel ales, în baza propriilor convingeri, la orientarea politică ce i-a permis obținerea mandatului.”

Interzicerea prin Constituție a schimbării afilierii politie în timpul mandatului este rarisimă și ar fi probabil anti-constituțională în România, fiind considerată mandat imperativ. Nu ar fi, însă, nici foarte eficientă. Ar preveni formarea oficială a unor partide parlamentare din migratori, dar nu ar putea împiedica parlamentarii să voteze constant identic cu guvernul sau alt partid decât propriul grup parlamentar și nici nu ar preveni eventualitatea în care respectivul parlamentar ar fi nominalizat pentru un  nou mandat. Propunerile de a limita fenomenul variază, o posibilitate folosită în Spania la nivel local fiind un pact de neacceptare a migratorilor.

Interdicția prin Constituție a migrării politice este implementată într-un număr foart emic de țări. Acolo unde există o astfel de prevedere, spre exemplu în Nigeria și în Singapore, ea vizează de regulă membrii parlamentului și implică pierderea automată a poziției în cazul în care politicianul este exclus sau pleacă de bunăvoie din partidul în care era la vremea alegerilor. Faptul că nicio țară europeană nu are o astfel de prevedere în Constituție este probabil legat de ideea de mandat imperativ, dar și de impracticabilitatea metodei.

Constituții cu prevederi privind schimbarea partidului

tabel_3-fara-sursa

Surse: Janda, K. 2009. „Laws Against Party Switching, Defecting, or Floor-Crossing in National Parliaments”. http://www.partylaw.leidenuniv.nl/uploads/wp0209.pdf, 3.

Constitute Project, https://www.constituteproject.org/#/.

O altă opțiune este o înțelegere între partide pentru a combate migrația, măsură adoptată în Spania la nivelul consiliilor municipale. În 1998, partidele spaniole au semnat Pacto Antitransfuguismo (Pactul Antidezertare), prin care au convenit să boicoteze orice efort al traseiștilor de a schimba componența majorității în consilii sau de a profita de statutul lor pentru a obține mai multe resurse (Pintor și Morlino 2003: 14). Cei care schimbă partidul nu vor fi acceptați să candideze pe listele niciunui alt partid la alegerile următoare. Pactul a fost reînnoit în 2000 și în 2006, când l-au semnat șaisprezece partide, iar respectarea lui este urmărită de Comisia pentru Monitorizarea Pactului, formată din reprezentanți ai partidelor, și Comisia de Experți Independenți (Comisia de la Veneția 2009).

Ceea ce rezultă din analiza situaţiei în România, dar şi în alte ţări în privinţa migraţiei parlamentare, este înţelegerea că partidele ar trebui să acţioneze mai responsabil şi cu o mai mare atenţie la mandatul primit de la cetăţeni, iar echilibrul şi regulile auto-impuse după care să se ghideze, sunt probabil cele care pot întări legitimitatea lor în ochii electoratului.

Descarcă acest text in format pdfpdf

Citeşte şi articolul despre predictabilitatea partidelor politice şi neajunsurile inconsecvenţei lor.

Vezi video-infograficul OpenPolitics.ro despre migraţia parlamentarilor, coaliţii electorale și de guvernare în România


Referințe: 

Comisia de la Veneția. „On the Imperative Mandate and Similar Practices”. CDL-AD(2009)027 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282009%29027-e (accesat 27 februarie 2014).

Heller, W.B. și Mershon, C. (eds.). 2009. Political Parties and Legislative Party Switching. New York: Palgrave Macmillan.

Lopez-Pintor, R și Morlino, L. 2003. „Italy and Spain”. Prezentată la conferința „The Quality of Democracy: Improvement of Subversion?”, Center on Democracy, Development and the Rule of law & European Forum, Stanford, California, U.S.A.

Popescu, M și Soare, S. 2012. „Party regulation in Romania: Engineering the Party System between Self-interest and State Capture”. Prezentată la conferința anuală a Council for European Studies, Boston, MA, U.S.A.

Schmitter, P. C. 2004. “The ambiguous virtues of accountability”. Journal of Democracy, vol. 15, issue 4, pp. 47-60.

Soare, S, Popescu, M., Gherghina, G., si Chiru, M. 2013. „Stable table or fluid? Making Sense of Party System Changes in Post-Communist Romania”. Prezentată la ECPR Joint Sessions of Workshops, Mainz, Germania.

Volintiru, C. 2012. „Institutional Distorsions, Clientelism and Corruption: Evidence from Romania”. CCREI Working Paper No. 1/2012. http://ssrn.com/abstract=2088782 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2088782 (accesat 27 februarie 2014).