Procedura de recall – revocarea mandatelor parlamentarilor

  • Moderator: Mihail Chiru

Procedura de „recall” (en.) presupune retragerea unei persoane dintr-o funcție publică înainte de finalul mandatului. Deși în engleză se poate vorbi și de recall-ul unui ambasador, ca mecanism democratic, termenul se referă de obicei la revocarea unui mandat câștigat prin vot popular, cu participarea alegătorilor la acest proces.

Dacă elementele esențiale ale unui recall sunt propunerea suspendării unui mandat înainte de termen și implicarea directă a cetățenilor, există o varietate de metode pentru declanșarea procedurii, exprimarea opțiunilor și validarea demersului. Declanșarea poate fi impusă de lege în anumite situații – spre exemplu o sentință definitivă în instanță sau schimbarea afilierii politice – sau se poate produce printr-o petiție ori prin decizia unui corp de reprezentanți – cum ar fi suspendarea președintelui de către parlament. Pentru înregistrarea preferințelor populației, se poate opta pentru un referendum sau, cum s-a propus recent în Regatul Unit, pentru o petiție oficială, a cărui semnare reprezintă, practic, un vot pentru demitere. Validarea ține în primul rând de votul afirmativ al unei majorități dar poate depinde și de atingerea unui anumit prag de participare, în cazul referendumului. Institutul Internațional pentru Democrație și Asistență Electorală (IDEA) numește „full recall” acea procedură în cadrul căreia și declanșarea și validarea țin exclusiv de cetățeni, restul fiind clasificate ca „mixed recall”[fnc id=1 href=”” /].

Despre ce vorbim când vorbim de recall?

În România, procedura de „recall” merită dezbătută în contextul controverselor legate de integritatea parlamentarilor, luând în considerare frustrările generate de migrația politică, comunicarea defectuoasă reprezentant-alegător și lipsa de încredere în Parlament, se pun în discuție diverse metode de a responsabiliza aleșii și de a încurajara participarea mai mare a cetățenilor la procesul politic. Cei care propun adoptarea acestui mecanism susțin că poate crește gradul de răspundere și responsabilizare al reprezentanților față de alegători, punând în același timp la îndemâna cetățenilor o modalitate de a-i sancționa pe cei care nu le servesc interesele. Cei care se opun recall-ului avertizează că reprezentanții pot deveni mai puțin dispuși să ia decizii delicate din punct de vedere politic (cum ar fi mărirea taxelor sau reducerea ajutorului de șomaj) și că, totodată, mandatul acestora poate deveni vulnerabil la atacurile unor grupuri minoritare dar foarte bine mobilizate sau finanțate.

Recall-ul reprezintă un subiect-cheie, care ne plasează la intersecția dintre democrația reprezentativă și democrația directă, iar schimburile de opinii pe această temă relevă gândirea noastră despre guvernare. În democrațiile moderne primează principiul reprezentativității: poporul este suveran, dar acordă un mandat aleșilor, care acționează în serviciul acestuia. Membrii parlamentului, în plus, își exercită funcția într-un for deliberativ; ei nu sunt simple portavoci ale electoratului. Deși aceste idei par firești, nu putem să discutăm despre recall fără a ne gândi critic la ce înseamnă reprezentarea cetățenilor și servirea interesului public.

Un criteriu în analiza procedurii de recall e poziționarea în raport cu doi poli ai definiției alesului: viziunea acestuia ca „delegat” – a cărui primă responsabilitate este să fie vocea alegătorilor și să acționeze ținând cont de preferințele lor – și concepția alesului ca mandatar – a cărui rol principal este să delibereze alături de colegii săi și să decidă în interesul național, indiferent de preferințele celor care l-au ales. Reprezentanții ar trebui să răspundă cât mai mult voinței alegătorilor sau mai degrabă să ia decizii după propria conștiință? În ce condiții ar trebui să cântărească mai mult ce dorește electoratul și în ce situații trebuie protejată libertatea aleșilor?

Deși bazate pe principiul reprezentativității, majoritatea sistemelor moderne de guvernământ conțin elemente ce țin de democrația directă, cum ar fi referendumul. Una din întrebările esențiale este, deci, dacă adăugarea recall-ului la mecanismele disponibile ar fi utilă, pentru mărirea controlului pe care îl exercită alegătorul asupra reprezentantului. Pe lângă posibilitatea de a sancționa – sau recompensa – un politician în cadrul alegerilor, este necesar dreptul de a-i retrage funcția în timpul mandatului? Sau este mai important ca reprezentantul să își poată desfășura activitatea până la final? Este recall-ul metoda cea mai potrivită de a mobiliza alegătorii și a responsabiliza aleșii sau sunt alte unelte mai puțin extreme folosite insuficient?

[fn id=1]International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), „Direct Democracy: the IDEA Handbook”, 2008, http://www.idea.int/publications/direct_democracy/ (accesat 24 ian 2014), 109.[/fn] [link]Procedura de recall în lume[/link] [link]Procedură de recall în România[/link] [link]Analiza Openpolitics: argumente pro și contra procedurii de recall[/link]

Oana Almășan

Președinte impres.org

Argumente în favoarea introducerii procedurii de recall

Mai mult

Înainte de a începe argumentarea sunt necesare câteva precizări legate de procedura de recall: [fnc id=1 href=”” /] nu reprezintă un panaceu al democrației, ci este un instrument care poate fi utilizat pentru consolidarea acesteia; [fnc id=2 href=”” /] ca orice instrument democratic, necesită învățare activă și existența sau construirea unei culturi civice/participative – ceea ce în România este încă în stare incipientă; [fnc id=3 href=”” /] există o relativă incompatibilitate între recall și actuala legislație electorală din România (e.g. parlamentarii care au obținut locul după redistribuire nefiind aleși doar ca urmare directă a voturilor din circumscripția lor, ci și a voturilor obținute la nivel județean și național de către partid), incompatibilitate care ar necesita ajustări legislative.

În argumentarea mea în favoarea introducerii procedurii de recall voi face apel la trei principii fundamentale ale funcționării unui sistem socio-politic cu adevărat democratic: [fnc id=1 href=”” /] echilibrul între puteri [checks and balances]; [fnc id=2 href=”” /] contractualitatea votului și [fnc id=3 href=”” /] răspunderea directă în fața cetățeanului [accountability], prezentate în cele ce urmează.

Egalitatea tratamentului legal al oficialilor aleși prin vot direct constituie un prim argument pentru că în România să se introducă procedura de recall și pentru parlamentari. În prezent, în România procedura de recall există doar pentru reprezentanți ai puterii executive a – primari și Președinte (Legea 215/2001; Constituția României, 2003).

În accepțiunea modernă, una dintre caracteristicile fundamentale ale statului de drept este existența unui sistem funcțional de echilibrare a puterilor în stat (Diamond, 2008). Pe lângă sistemul de control reciproc, echilibrul puterilor depinde, în mare măsură de izvorul lor de legitimitate (vot, desemnare, numire etc.) (Diamond, 2008; 1999). Principalul izvor de legitimitate al reprezentanților puterii legislative este votul cetățenilor (Charlton, 1986). Similar, funcția de primar – care face parte din sistemul puterii executive – este ocupată în urmă votului cetățenilor (Legea 215/2001). La fel, Președintele țării, care are numeroase atribuții constituționale în zona puterii executive, este legitimat de votul direct al cetățenilor (Constituția României, 2003). Un membru al Parlamentului este reprezentant ales al cetățenilor într-un for care face parte din sistemul puterii legislative. Dacă tratamentul aplicat celor două tipuri de reprezentanți aleși prin vot direct este diferit, înseamnă că se aduce atingere directă principiului echilibrului puterilor în stat. Aici se cuvine să mai adaug o observație: deși în această argumentare am evitat să fac referire la Guvern, pentru că pozițiile din Guvern nu sunt atribuite în urma votului direct al cetățenilor, trebuie notat că și pentru Guvern există procedura de recall la îndemâna celor care l-au investit prin vot (membrii Parlamentului) – se numește moțiune de cenzură. În concluzie, nici o putere nu ar trebui să fie mai egală decât celelalte. Atâta vreme cât acceptăm ca potrivită procedura de recall pentru reprezentanții puterii executive aleși prin vot direct, este firesc să utilizăm aceeași măsură și pentru reprezentanții puterii legislative aleși tot prin vot direct.

Al doilea argument este contractualitatea votului. În campaniile electorale, candidații prezintă programe de reforma, de guvernare, de politici publice. În prezent, majoritatea candidaților nu percep discursurile electorale ca parte a unui contract între ei și cetățenii cărora le solicita votul, adică încrederea pentru a-i reprezenta (Stoker, 2006). Într-o democrație reală, voturile oferite sunt o consecință directă a încrederii cetățenilor că ideile prezentate în campanie se vor materializa odată cu exercitarea mandatului de către cel ales. Dacă acest contract virtual de reprezentare între votat și votant nu este supus sancțiunii rezilierii pe toată durata în care el produce efecte juridice (mandatul de parlamentar), atunci votantul (cetățeanul) este în mod evident dezavantajat, neavând cum să oblige cealaltă parte contractuală – votatul (parlamentarul) – să-și respecte obligațiile asumate (promisiunile electorale). Ideea că votantul poate refuza să mai susțină o candidatură ulterioară a parlamentarului care nu și-a respectat promisiunile electorale este lipsită de relevanță față de mandatul în curs, în principal din cauza incertitudinii candidaturii ulterioare a parlamentarului. Existența unei proceduri de recall ar oferi un instrument în mână votantului pentru a obliga cealaltă parte contractuală – alesul – să ducă la îndeplinire contractul de reprezentare așa cum a fost el parafat prin vot sau să ceară rezilierea acestuia dacă obligațiile părților nu au fost realizate. Această abordare nu trebuie interpretată prin prisma mandatului imperativ, ci trebuie privită ca o auto-asumare de responsabilități din partea candidatului (posibil viitor legiuitor) în fața celor care îl investesc ca reprezentant al lor. Astfel, auto-asumarea nu poate fi înțeleasă ca mandat imperativ, deoarece nu există o terță parte care să-l fi obligat pe cel ales să facă promisiuni. Instrumentul ar putea fi utilizat cu succes pentru diminuarea abordărilor de genul „[Am spus aceasta pentru că] eram în campanie electorală” (Premierul Victor Ponta, în 6 aprilie 2013 la Antena 3, întrebat despre reevaluarea Președintelui Băsescu), „[este mai ușor să se ceară scăderi de taxe] mai ales când ai campanie electorală și nicio responsabilitate” (V. Ponta, în 24 octombrie 2013, citat de Mediafax).

Cel de-al treilea argument pe care vi-l prezint este răspunderea directă în față cetățeanului (accountability) (Linz & Stepan, 1996). În fața cui răspunde un membru al Parlamentului României (dincolo de răspunderea legală, care nu face obiectul discuției de azi)? Așa cum arată sistemul electoral românesc în prezent și așa cum realitatea ne-a demonstrat-o de nenumărate ori, interesele de partid primează adesea intereselor cetățenilor din circumscripția reprezentată de parlamentar. Aproape întotdeauna parlamentarul va vota așa cum i-a indicat conducerea partidului, fără să discute cu alegătorii din circumscripția sa, chiar dacă votul său este în totală opoziție cu ceea ce a promis în campanie și cu interesele sau dorințele celor pe care îi reprezintă. Cetățenii nu pot decât să ia cunoștință de neloialitatea reprezentantului lor în Legislativ și să voteze, peste câțiva ani, la următoarele alegeri, pe altcineva, fără a avea vreo garanție că noul ales nu va proceda exact la fel. Acest comportament este generat de lipsa unor pârghii care să-l facă pe parlamentar răspunzător în fața cetățenilor pe care-i reprezintă și care l-au votat. În acest context trebuie notat că sincronizarea votului din Parlament cu nevoile și dorințele alegătorilor vine în sprijinul modelului partidului responsabil. Parlamentarul trebuie să-și reprezinte alegătorii la fel de bine și în Parlament și în partidul din care face parte. Scopul unui partid este accesul la guvernare pentru reprezentarea politică a voinței unui grup semnificativ de cetățeni, nu câștigarea alegerilor pentru satisfacerea interesele unui grup restrâns sau de dragul puterii. Din nou, existența unei proceduri de recall ar oferi un astfel de instrument în mâna cetățeanului/votantului pentru a-l obligă pe ales să-și asume un exercițiu democratic extrem de dificil: relaționarea directă și constantă cu cetățenii, pentru a-și explica activitatea, chiar și atunci (sau mai ales atunci!) când nu reușește să-și onoreze toate promisiunile asumate în campanie. Astfel, cel care candidează pentru o poziție în Parlament este bine să facă doar promisiuni adecvate capacităților și competențelor sale. Existența unui instrument care să promoveze un astfel de comportament echilibrat și responsabil nu poate să fie decât benefică pentru o democrație încă necoaptă și fragilă precum cea din România.

1. Charlton, R. (1986). Political Realities: Comparative Government. London: Longman

2. Constituția României (2003). Revizuită prin Legea nr. 429/2003, republicată de Consiliul Legislativ. Parlamentul României. http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339

3. Diamond, L. (2008). The Spirit of Democracy: The Struggle to Build Free Societies Throughout the World. New York: Henry Holt and Company

4. Diamond, L. (1999). Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore: Johns Hopkins University Press

5. Legea 215/2001 a Administrației Publice Locale, republicată în M.Of. nr. 123 din 20 feb. 2007. http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=78841

6. Linz, J.J., Stepan, A., (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press

7. Stoker, G. (2006). Why Politics Matters: Making Democracy Work. London: Palgrave Macmillan

Victor Giosan

Expert independent

Argumente contra introducerii procedurii de recall

Mai mult

Procedura de demitere a parlamentarilor (recall) în circumscripțiile în care au fost aleși prezintă neajunsuri și riscuri, atât la nivel de principii cât și aplicat direct la sistemul politic românesc. Problema de fond este calitatea clasei politice iar aceasta nu poate fi rezolvată printr-un astfel de mecanism, ci printr-o serie de metode mult mai facil de implementat și mult mai eficiente. Cred că putem numi procedura de recall că un fel de ”optiune nucleară” datorită radicalității ei – invalidarea unui reprezentant deja ales, înainte de termenul unor noi alegerii.

În primul rând ar trebui să evaluăm dacă procedura de recall existentă astăzi la nivelul președintelui și a primarilor este utilizată și functionează corect. Un răspuns sincer este că functionează excesiv la nivel prezidențial (2 proceduri de recall în 5 ani) și este utilizată exclusiv ca armă de răzbunare politică, fără nici o legătură cu prevederile constituționale -“ de fapt la nivelul președintelui procedura de recall este utilizată ca armă de schimbare atunci când simpla majoritate parlamentară s-a schimbat. În plus nu există nici o sancțiune pentru eșuarea procedurii de recall – rămânerea în funcție a președintelui. În opinia mea procedura la nivel prezidențial nu a fost folosită decât distructiv, dincolo de prevederile constituționale, a contribuit la polarizarea excesivă atât a clasei politice, cât și a publicului – a produs ”mici războaie nucleare”.

În ceea ce privește primarii opțiune de recall este extrem de rară și reușește și mai puțin, așa că nu putem identifica nici un fel de efecte ale acesteia la nivelul comunităților locale.

Un astfel de sistem de schimbare a parlamentarilor poate funcționa, în principiu, acolo unde există o legătură directă între parlamentarul ales și o anumită circumscripție electorală. Două dileme apar aici. În primul rând pe cine reprezintă acești parlamentari: pe cei din circumscripția în care au fost aleși sau întrega națiune? În al doilea rând, în ce tip de democrație este legitimă folosirea procedurii de recall: în una directă, în care alesul răspunde în fața celor care l-au ales și e responsabil strict față de aceștia sau în una reprezentativă, în care mandatul reprezentării este delegat tot prin vot dar alesul răspunde în față întregii țări?

Fie că vorbim de sisteme electorale uninominale majoritare, fie de cele proporționale, parlamentarul este reprezentantul întregii națiuni, indiferent de cum este ales. Existența interdicției mandatului imperativ în Constituția României ar fi anulată dacă ar exista posibilitatea demiterii parlamentarilor. Iar acest lucru se va întâmpla dacă procedura de demitere a parlamentarilor în circumscripții ar fi posibilă pentru că nu va mai fi mandat reprezentativ, așa cum e acum, respectivul va fi strict legat de ce crede comunitatea din care a fost ales. Cred că riscul ar fi foarte mare să avem o Românie împărțită în 450 de astfel de comunități câte circumscripții avem (311 pentru Camera Deputaților[fnc id=1 href=”http://www.becparlamentare2012.ro/camera%20deputatilor.html” /] și 139 pentru Senat[fnc id=2 href=”” /]), fiecare cu o colecție de interese extrem de limitate și de egoiste, fapt care ar arunca în aer minima coeziune politică sau socială pe care o avem. Fiind reprezentantul națiunii, parlamentarul nu trebuie să reprezinte în mod direct interesele particulare ale unui grup sau ale unei comunități, indiferent dacă această comunitate se referă la o circumscripție electorală.

Procedura de recall va funcționa cu referendumuri cu 30 și 25%. La limită 12,5% din populația din cei cu drept de vot, într-o circumscripție, vor avea dreptul să-l demită pe respectivul parlamentar. În contextul în care acesta este reprezentantul întregii țări, demiterea pe baza unei părți atât de mici a populației nu este suficientă (democratică).

În cazul în care ar exista această procedură de demitere iar evaluarea activităților parlamentarilor s-ar face direct de către comunitatea care l-a ales, din perspectiva deciziilor pe care le-a luat pentru acea comunitate și a lucrurilor și proiectelor pe care le-a făcut pentru ea, atunci acești reprezentanți ar putea fi demiși oricând și pentru orice motiv. Problema aici intervine atunci când parlamentarii sunt reprezentanți ai națiunii în ansamblu iar legile pe care le propun sau le votează nu sunt întotdeauna în avantajul direct al circumscripției pe care o reprezintă (sau nu sunt făcute special pentru ea). Există interese extrem de locale, iar un exemplu poate veni din Râmnicu Vâlcea: dacă fac un referendum acum împotriva unui parlamentar local care nu vrea să salveze Oltchimul, înseamnă că acela pierde automat. Iar asta pentru că toată lumea de acolo vrea ca statul, deci vrea ca toți românii, să continue să plătească din taxe și impozite pentru salvarea Oltchimului. În acest fel parlamentarul va fii și mai dependent de ”eficiența” sa în a face trafic de influență în favoarea unor interese particulare ale circumscripției pe care o reprezintă – consolidându-se și mai mult un fenomen foarte frecvent astăzi la nivelul forului legislativ național.

O altă consecință, pe care o consider un pericol major dacă procedura de demitere a parlamentarilor ar fi aplicată, este segmentarea deciziei. Cu alte cuvinte, activitatea aleșilor ar fi evaluată circumstanțial, fără a se pune în perspectivă o decizie sau altă, mai ales când acestea nu sunt foarte populare. Pentru că, în opinia mea, societatea românească e una preocupată mai degrabă de interesele ei imediate (ce facem „azi”, „maine”), parlamentarilor le-ar fi mai greu să adopte decizii nepopulare. Într-o democrație de tip direct și cu o procedură de recall la îndemână, aleșii ar fi mult mai preocupați să aibă susținere și majorități în circumscripțiile în care au fost aleși iar dacă una din măsurile de pe masă acestora nu este populară, aceasta nu va mai fi luată din teama de demitere. Prin urmare, consider că sancțiunea prin vot aplicată o dată la 4 ani sau la terminarea mandatului este mai benefică (democratică și stabilă) pentru că lasă timp suficient pentru o evaluare mai corectă a rezultatelor acțiunilor întreprinse de parlamentari. Mai mult, date fiind realitățile politice românești, am evita folosirea unei astfel de proceduri de către cei ce ar vrea să modifice majorități parlamentare sau să înlăture pe unul dintre aceștia, lucru posibil mai ales dacă au acces la resursele necesare (mijloace de promovare/informare, resurse pentru campanii etc).

Un ultim argument ține de paleta de alegeri în cazul unei proceduri de recall reușite: în condițiile de astăzi dacă invalidăm prin referendum un parlamentar, se organizează noi alegeri și avem aceleași opțiuni ca în alegerile normale – atât timp cât legea electorală, legea partidelor și legea de finanțare a partidelor nu se schimbă. Ce vreau să spun este că procedura de recall în sine nu are cum să îmbunătățească oferta politică lamentabilă pe care o avem astăzi.

Și revin asupra problemei pe care o consider centrală (alături de altele precum corupția, distribuirea fondurilor etc): schimbarea calității clasei politice. În locul unei proceduri de recall, mai eficiente și mai facil de implementat mi s-ar părea liberalizarea înființării de partide sau cea de participare la alegeri, ori creșterea finanțării de către stat pentru candidații independenți sau pentru partidele nou înființate. La fel de dezirabilă ar fi introducerea de către partide de alegeri primare interne, ca să-și desemneze deputații sau primarii. Așa cum spuneam la început procedura de revocare a parlamentarilor este o armă nucleară. Dacă o folosim, pârjolim, deci nu o putem folosi efectiv, ci numai să amenințăm cu folosirea ei, ceea ce nu este prea eficient în atingerea scopului principal: îmbunătățirea calității clasei politice. Și atunci haideți să găsim alte soluții, mai soft, mai practice, precum cele de mai sus. Sau altele care să acționeze la rădăcina problemei: modul în care noi înțelegem să ne asociem și să facem politică.