Ar trebui imunitatea parlamentară să se limiteze la declarații?

  • Moderator: Raluca Toma

Text de Raluca Toma și Mihail Chiru
Ar trebui restrânsă imunitatea parlamentară doar la declarațiile politice? Răspunsul pare simplu când încrederea în Parlament și în politicieni este extrem de scăzută, iar tema corupției domină discuțiile despre politică. Totuși, imunitatea parlamentară prevăzută în Constituția României nu este deosebit de extinsă în comparație cu imunitatea oferită de alte state din lume. În plus, există atât argumente împotriva imunității, cât și motive pentru a o menține.

Imunitatea parlamentară în România

Așa cum stipulează articolul 72 din Constituție, deputații și senatorii români au în primul rând imunitate pentru voturile și opiniile exprimate [1] . În plus, parlamentarii nu pot fi arestați, reținuți sau percheziționați fără acordul camerei din care fac parte. Ei pot fi reținuți sau percheziționați dacă sunt prinși în flagrant, dar trebuie eliberați dacă așa decid colegii lor [2] .
Atenție, însă: parlamentarii pot fi anchetați sau urmăriți penal! Conform Constituției din 1991, imunitatea parlamentară se aplica și la trimiterea în judecată, dar acest lucru s-a schimbat în 2003. Astăzi, pentru a trimite în judecată un parlamentar este necesară ridicarea imunității doar dacă acesta a fost sau este ministru și dacă fapta vizată a fost săvârșită „în exercițiul funcției”. Această protecție în plus nu e legată de imunitatea parlamentară, ci de răspunderea ministerială și e prevăzută în art. 109 din Constituție și în legea 115/1999. În această dezbatere, ne vom concentra însă strict pe imunitatea parlamentară.

Procedura de ridicare a imunității

Un aspect al procedurii care a generat discuții este numărul de voturi necesare pentru ridicarea imunității – o majoritate a membrilor prezenți sau o majoritate a tuturor membrilor? În trecut, însă, a fost nevoie chiar și de două treimi din membrii unei camere.
Evoluția regulilor privitoare la imunitate în Camera Deputaților:

  • Până în 2000, se decidea „prin vot secret, asupra cererii, cu majoritatea de două treimi din numărul membrilor.”
  • Între 2000 și 2003, regulamentul Camerei Deputaților stipula că este nevoie de „votul majorității membrilor săi.”
  • În 2003, regulamentul a ajuns la forma actuală, fiind nevoie de „votul majorității membrilor prezenți”.

Evoluția regulilor privitoare la imunitate în Senat:

  • Până în 1999, era necesar votul a 2/3 din membrii prezenți.
  • În martie 1999 regula se schimbă: „Senatul hotărăşte asupra cererii cu votul secret al majorităţii membrilor Senatului.” În 2005 formularea se modifică astfel: „Senatul hotărăşte asupra cererii cu votul secret al majorităţii membrilor săi.”
  • Din martie 2015, regulamentul stipulează: „Senatul hotărăşte asupra cererii cu votul secret al majorităţii senatorilor prezenţi.”

Controversele recente au plecat de la faptul că în legea 96/2006 și în regulamentul Senatului se regăsea formularea „camera hotărâște asupra cererii cu votul secret al majorității membrilor săi”, dar regulamentul Camerei Deputaților stipula că e necesar doar votul „majorității membrilor prezenți.” Marius Striblea, avocatul Elenei Udrea, a adus aspectul acesta în atenția publică după cele șase voturi din Camera Deputaților care au permis ridicarea imunității acesteia. Dl Striblea a contestat unele din aceste hotărâri, afirmând că numărul voturilor pentru nu a atins pragul stabilit de legea 96/2006. Deciziile au rămas în vigoare, dar ulterior Senatul a invocat aceeași lege, plus regulamentul propriu, pentru a menține imunitatea lui Dan Șova. Reacțiile suscitate de votul Șova au dus la modificarea legii și regulamentului Senatului în luna martie.

Ce ne spun datele?

Din 1996 și până în prezent, au fost 58 de voturi privind ridicarea imunității în Senat și Camera Deputaților. Dintre acestea, 33 au fost legate de solicitări de trimitere în judecată (pre-2003) sau de reținere, arestare preventivă ori percheziție. Restul de 25 de voturi au vizat ridicarea imunității unor foști miniștri, care erau parlamentari la data solicitării, în vederea începerii urmăririi penale (deci nu privesc strict imunitatea parlamentară, ci și responsabilitatea ministerială).

Rata de aprobare

  • În 21 din cele 33 de cazuri (63,6%) parlamentarii au votat în favoarea ridicării imunității.
  • Rata de aprobare a fost extrem de similară pe parcursul întregii perioade analizate.

Durata până la vot

  • În medie, cererile de ridicare a imunității parlamentare au fost urmate de vot la 75 de zile de la data înregistrării solicitării.
  • Cel mai scurt interval de timp s-a înregistrat în cazul deputatului Mihail Boldea – numai o zi.
  • Cel mai lung interval, de 481 de zile, a fost în cazul cererii de arestare preventivă a deputatului Gabriel Bivolaru.

Timpul de reacție al Parlamentului s-a îmbunătățit semnificativ după 2004, așa cum se poate vedea și din graficul de mai jos. Durata medie a procesului de ridicare a imunității a fost de 225 de zile pentru cele 9 cazuri de dinainte de 2004 și de numai 18 zile pentru cele 24 de cazuri de după.
Durata procesului de ridicare a imunității parlamentare

 graph


[1] Ceea ce se numește „non-răspundere” (non-liability) în literatura de specialitate.

[2] Acest tip de protecție este denumit „inviolabilitate” (inviolability).

Codru Vrabie

Funky Citizens

Argumente pentru restrângerea imunității parlamentare

Mai mult

Parlamentul este forul legislativ suprem într-o democrație reprezentativă. Dar concepte precum „reprezentare” și „legiferare” au fost gândite și puse în practică în anii 1700 și 1800, iar lumea s-a mai schimbat de atunci. În vremea când separația puterilor încă nu era internalizată la nivelul politicienilor și cetățenilor, când executivul însuși funcționa fără a putea fi verificat de publicul larg, când veștile circulau doar cu viteza poștalionului, imunitatea parlamentară era o garanție necesară pentru cetățean. Acum, în anii 2000, imunitatea parlamentară nu mai este necesară și voi argumenta de ce cred că e bine să o eliminăm și de jure din Constituție, ca un semn al maturității democrației și/sau statului de drept în România Imunitatea parlamentară, așa cum a fost gândită inițial, trebuia să îl sprijine pe deputat sau senator în îndeplinirea celor trei roluri ale sale – de reprezentare, de legiferare și de control. [I] Consider că ne aflăm în situația în care imunitatea parlamentară nu mai contribuie în niciun fel la îndeplinirea acestor roluri:

  • pentru asigurarea parlamentarului împotriva oricăror ingerințe care i-ar putea afecta modul în care își îndeplinește rolul de reprezentare, Constituția spune că „orice mandat imperativ este nul” (art. 69);
  • pentru a îl ajuta pe parlamentar să se concentreze asupra legiferării, fără să fie distras de alte obligații sau responsabilități, Constituția anunță (în art. 71) introducerea unor incompatibilități (vezi Legea 161/2003);
  • pentru a îl sprijini pe parlamentar în activitatea sa de verificare și contrapondere [II] față de executiv, Constituția asigură (art. 68) caracterul public al ședințelor, dar și exercițiul deplin al drepturilor și libertăților.

Prin reglementarea din art. 72, Constituția întărește faptul că parlamentarii nu pot fi trași la răspundere pentru voturile sau opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, ceea ce servește în egală măsură îndeplinirii celor trei roluri. Însă primul alineat al acestui articol poate lipsi [III] fără a impieta în vreun fel activitatea unui parlamentar, deoarece, pentru voturile sau opiniile exprimate, „oricare cetățean (inclusiv parlamentarii) se bucură delibertatea individuală, mai ales când vine vorba desprelibertatea gândirii și a opiniilor, care este întărită delibertatea de exprimare, la rândul ei sprijinită delibertatea de asociere și delibertatea întrunirilor”; prin urmare, sunt de părere că independența opiniilor nu mai necesită să fie protejată atât de explicit pentru parlamentari. Cel de-al treilea alineat al art. 72 din Constituție statuează că, în caz de flagrant, parlamentarul este egal cu orice alt cetățean, astfel încât abia cel de-al doilea alineat rămâne de interes pentru restul argumentației. Protecția față de unele măsuri judiciare preventive (percheziția, reținerea sau arestul) avea, cândva, o logică – mai ales în condițiile în care un agent al executivului (prin extensie, al majorității parlamentare) ar fi putut abuza de prerogativele sale împotriva unui parlamentar din opoziție. Însă procurorii (și polițiștii coordonați de aceștia) nu se mai află cu adevărat sub autoritatea ministrului justiției (art. 132), pentru că tot Constituția arată că procurorii sunt magistrați (art. 133). Câtă vreme procurorii erau agenți ai executivului (până la modificarea Constituției, în 2003), protecția asigurată parlamentarilor (prin vechile art. 69 și 70) avea o noimă. Acum, de când procurorii nu se mai află nici de jure, nici de facto, sub autoritatea unui politician, ci se supun doar legii (Statutul judecătorilor și procurorilor), nu mai există pericolul ca un parlamentar să fie hărțuit sau tracasat de către un politician aflat la guvernare. În schimb, dacă un parlamentar este suspect de a fi încălcat legea penală, chiar este în interesul publicului ca acel deputat sau senator să nu-și poată servi propriul interes de la tribuna Parlamentului. (Măsura preventivă a controlului judiciar, introdusă prin noul Cod de procedură penală, este deja utilizată în acest sens). Așadar, observăm că au dispărut condițiile obiective care motivau necesitatea unei forme de imunitate parlamentară, atât la nivelul conceptual de acum două secole, cât și la cel al anilor 1990-91, când a fost redactată prima formă a Constituției României. Concret, noul art. 72 al Constituției (în vigoare din 2003, când a comprimat fostele art. 69 și 70 din 1991) conține trei prevederi distincte, însă toate trei sunt lipsite de conținut:

  • răspunderea juridică pentru voturi sau opinii este egală între cetățeni, pe baza drepturilor și libertăților constituționale, parlamentarii neavând vreun statut privilegiat;
  • măsurile judiciare preventive (care necesită încuviințarea Camerei din care face parte un parlamentar) sunt limitate și pot fi ocolite de magistrați, pe calea controlului judiciar;
  • în caz de flagrant, statutul de deputat sau senator nu poate fi o pavăză, întrucât cetățenii sunt egali în fața legii și autorităților, fără privilegii, fără discriminări (art. 16).

În aceste condiții, în care „imunitatea parlamentară” nu-l mai sprijină în vreun mod deosebit pe-un deputat sau senator în îndeplinirea rolurilor sale de reprezentare, de legiferare și de control, pledez pentru eliminarea din Constituție a acestui text. Eliminarea va preveni orice încercare de interpretare abuzivă și ne va feri de crize constituționale ori dubii în privința supremației legii. Dezideratul preciziei și clarității legilor trebuie să poată fi îndeplinit chiar de textul constituțional, care „trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără […] pasaje obscure sau echivoce” (art. 8 din Legea privind normele de tehnică legislativă).


[I] Am mai scris despre aceste roluri în 2006, Alexandru, V. & E. Iorga. Cum să-ți pledezi cauza în fața parlamentarului tău–tehnici de influențare a agendei publice. București: Institutul pentru Politici Publice, pag. 21-39.

[II] Am în vedere conceptele de oversight, respectiv checks and balances, consacrate în literatura de specialitate, în limba engleză.

[III] Unele dintre aceste argumente au fost prezentate și într-o postare pe blogul personal.

Lect. Ovidiu Gherasim-Proca

Univ. Al. Ioan Cuza din Iași

Argumente împotriva restrângerii imunității parlamentare

Mai mult

Ideea că imunitatea parlamentară ar trebui să fie limitată la declarațiile politice este foarte populară. A fost susținută atât de personalități politice, cât și de anchetatori sau lideri de opinie.Parlamentari precum H. Vochițoiu (PPDD) sau D. Buda (PDL) o propuneau încă de la începutul dezbaterilor comisiei de revizuire, deși alții, precum A. Gorghiu (PNL), i s-au opus. [i] De curând, într-o recomandare trimisă comisiei de revizuire, însușindu-și aceeași teză, procurorul șef al DNA arăta că printre „cele mai importante prevederi constituționale care afectează activitatea” instituției, regulile privind imunitatea parlamentară se situează pe locul al doilea, după cele privind libertatea individuală. [ii] L. Dragnea (PSD) a cerut eliminarea totală a imunității parlamentare. [iii]

Anchetele penale sunt importante. Ele pot conduce la pedepsirea diverselor delicte. Într-o democrație liberală dezideratul îmbunătățirii selecției reprezentanților este de la sine înțeles. Totuși, este foarte important ca felul în care concepem modificările constituționale să fie compatibil cu filosofia politică ce stă la baza acestui sistem de guvernare și cu principiile dreptului. Altminteri, popularitatea ar indica mai curând înclinațiile neo-populiste neliberale ale societății românești decât preocuparea autentică pentru buna guvernare.

Cel mai evident argument împotriva limitării imunității parlamentare la declarațiile politice se referă la sfera de cuprindere mult prea restrânsă definită astfel. Dacă suntem de acord asupra faptului că imunitatea parlamentară nu ar trebui să fie desființată decât odată cu abolirea oricărei forme de imunitate juridică (imunitatea prezidențială, imunitatea diplomatică, imunitatea judecătorilor Curții Constituționale etc.), în numele principiului egalității în fața legii, atunci restrângerea ei nu ar trebui să fie atât de drastică încât să excludă acțiunea de a vota. Este esențial ca votul să fie cuprins în sfera de protecție a imunității parlamentare. Dacă parlamentarii ar fi trași la răspundere din punct de vedere juridic pentru felul în care votează, nu ar avea capacitatea de a-și reprezenta alegătorii, fiind nevoiți să evite eventualele procese civile sau penale intentate de către cei care se consideră prejudiciați prin adoptarea legilor. Spre exemplu, o firmă care dorește ca nicio lege să nu împiedice tăierea iresponsabilă a pădurilor va putea să împiedice adoptarea reglementărilor, solicitând plata unor despăgubiri, în mod individual, de la parlamentarii care ar vota-o. Mai mult, sintagma „declarații politice” indică o procedură parlamentară precisă, nu se referă la toate opiniile politice. Acțiunea de a vota intră sub incidența imunității parlamentare, alături de opiniile politice (Const. Rom., art. 72, alin. 1). A înlocui această regulă este absurd.

Egalitatea în fața legii nu implică nediferențierea normelor de drept. Reguli diferite se aplică unor subiecți aflați în situații diferite. Este firesc ca reprezentanții, judecătorii, diplomații, în virtutea misiunii lor oficiale, să aibă la dispoziție o protecție specială, condiționată și limitată, în raport cu unele mijloace de constrângere polițienească. După cum arată jurisprudența CCR în materia non-responsabilității și inviolabilității prezidențiale (Const. Rom., art. 84, alin. 2), diferențierea regulilor provine din „necesitatea asigurării unei protecţii speciale a reprezentanţilor poporului în cadrul exercitării mandatului pentru care au fost aleșii”, având ca scop „protejarea împotriva urmăririlor judiciare abuzive”, deoarece „pe această cale sunt garantate independenţa si separaţia puterilor în stat”. [iv]

Multe argumente nerezonabile provin din erori sau prejudecăți populare. Unii susțin că actuala formulă a imunității este prea extinsă, deoarece legislatorul constituțional român ar fi dorit să îi scape pe politicienii corupți de închisoare. În realitate, regulile cu privire la inviolabilitate nu duc la anularea răspunderii penale. Ele se aplică doar pe durata mandatului, se referă la reținere, arestare sau percheziții, acte cu caracter de excepție în procedura urmăririi penale, nu de regulă, adesea inutile dacă infracțiunea nu s-a săvârșit în trecutul apropiat. Începerea urmăririi penale sau trimiterea în judecată nu sunt împiedicate. Infracțiunile in flagrante delicto(incluzând pe cele descoperite imediat după săvârșire sau urmărite de oprobriul public ori instituțiile de siguranță națională, Cod. Proc. Pen., art. 293) nu fac obiectul inviolabilității. Nici vorbă de „a bloca activitatea Justiției”, cum citim uluiți în titlurile jurnalelor. Prevederile autohtone nu sunt nici cele mai extinse în raport cu celelalte state ale Uniunii Europene. Iar transplantul regulilor din dreptul cutumiar anglo-saxon (common law) într-un sistem juridic de tip continental este greu, dacă nu imposibil, de justificat. [v]

Unii cred că Uniunea Europeană susține restrângerea sau abolirea imunității parlamentare. Conform tratatelor constitutive nu ar fi în măsură să o facă. De fapt, evaluările MCV critică întârzierile sau neclaritățile procedurale, nicicum Constituția sau votul parlamentar. [vi]

Se spune că Parlamentul se substituie judecătorilor. Eronat. Decizia de a accepta cererile este politică, nu juridică. Nu are nevoie de alt temei decât de bănuiala existenței unei presiuni nejustificate (fumus persecutionis) ce afectează independența și libertatea Parlamentului. Are efecte juridice, la fel și actul de a vota o lege, și el politic. Legea nu conferă judecătorilor de drepturi și libertăți atribuția de a încălca Constituția, substituindu-se Parlamentului. A spune că, printr-un vot contrar cererii procurorilor, Parlamentul se substituie judecătorilor este un simplu nonsens.

Dar cel mai important aspect al problemei ține de echilibrul puterilor. Statul liberal democratic este definit de limitarea puterii instituțiilor și de circumspecția față de agenții lor. [vii]  Conform filosofiei politice liberale, „puterea corupe” și nici instituțiile politice, nici cele judiciare nu sunt ocolite de eroare, viciu sau corupție. Inovația statului liberal este echilibrarea puterii instituțiilor, „pentru ca o putere să o pondereze pe cealaltă” (Montesquieu). Parchetele sunt instituții judiciare funcționând conform principiului ierarhic, sub autoritatea Ministrului Justiției (Const. Rom., art. 132). Ministrul Justiției deține dreptul de a propune candidaturile pentru managementul parchetelor. Președintele României are drept de veto asupra numirii managementului parchetelor (Legea nr. 247 din 19 iulie 2005, Titlul XVII, art. 80). Așadar, ipotetic, poate selecta pe acei candidați care îi împărtășesc convingerile sau atitudinile politice. Unii dintre ei s-ar simți obligați să-i satisfacă interesele politice din dorința de a obține reînnoirea mandatului. Restrângerea excesivă a imunității ar crea un dezechilibru major în favoarea executivului – fie în favoarea Guvernului, fie în favoarea Președintelui.

Dacă restrângerea imunităților ar fi justificată într-o democrație consolidată, într-o țară cu instituții disfuncționale și tendințe de monopolizare a puterii precum România ar duce la erodarea profundă a mecanismelor democratice.

O stare de fapt deplorabilă nu se poate corecta cu modificări constituționale justificate insuficient sau eronat. Corectarea deficiențelor legate de anchetarea parlamentarilor bănuiți de comiterea unor infracțiuni ar trebui să se facă instituind, prin lege organică, proceduri clare și stabile, care circumscriu situațiile limită în care activitatea Parlamentului este perturbată de acțiunile polițienești (doar acestea legitimează protecția dată de imunitate), nu prin modificarea hazardată a textului Constituției.


[i] Sorina Ionașc, „Parlamentarii îi fac lui Antonescu lista propunerilor de revizuire a Constituţiei”, Gandul.info, 26 februarie 2013, http://bit.ly/1IxZkbG.

[ii] P. C., „Modificari ale Constitutiei cerute de DNA”, Revista 22, 20 aprilie 2015, http://bit.ly/1bLNaiy.

[iii] Andra Mitu, „Liviu Dragnea anunță o propunere bombă a PSD de modificare a Constituției”, RomaniaLibera.ro, 23 martie 2015, http://bit.ly/1H0ggn2.

[iv] Curtea Constituțională a României, Decizia nr. 678/2014, 5 decembrie 2014.

[v] Simon Wigley, „Parliamentary immunity: protecting democracy or protecting corruption?”, Journal of Political Philosophy, vol. 11, nr. 1, 2003.

[vi] European Commision, Report on Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism, 28 ianuarie 2015,p.26-27,http://bit.ly/1DaMlIc.

[vii] John Gray, Liberalism, University Of Minnesota Press, Minneapolis, 1995, p. 71-72.